LA PARADOJA

DIALOGO INTERAMERICANO

JULIO 2000 - Año 2 / Nº 6 Directora responsable: Marcela Gajardo E-mail: preal@terra.cl Tel: (562) 3344302. Fax: (562) 3344303 Santa Magdalena 75, of. 1002. Santiago - CHILE Internet: www.preal.cl

Este texto resume algunos de los principales planteamientos presenta- dos por Merilee S. Grindle, de la Universidad de Harvard, en su documento «La paradoja de la reforma educacional: pronosticar el fracaso y encontrarnos con el avan- ce». Fue presentado en el seminario Internacional «Reformas Educativas y Política en América Latina» (Santiago, Chile, 17-19 enero 2000), organizado por el Grupo de Trabajo sobre Obstáculos Políticos a las Reformas, que coordina el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE).

La reforma de los sistemas naciona- les de educación ocupa un alto sitial en las agendas de los países de América Latina. Más aún, prevalece un amplio consenso relativo en que el acceso a una educación de calidad debe ser más equi- tativo; que la gestión educativa debería ser de responsabilidad de aquellos que están más cerca del escenario donde se imparte; que debería dotar a los ciuda- danos con las habilidades apropiadas para poder llevar vidas productivas en el siglo XXI; y que debería ser trasmiti- da por quienes poseen la preparación y capacidades necesarias para hacerlo en forma óptima. De esta manera, durante los ‘90 mu- chos países han avanzado hacia el dise- ño e introducción de reformas mayores en la política y prácticas educativas. Sin embargo, a menudo las experiencias de

reforma han sido recibidas con descon- fianza y protestas, en lugar de apoyo y consenso. En ocasiones, los reforma- dores no han estado preparados para el grado de resistencia que han encontra- do sus planes, no así los expertos en eco- nomía política que estudian las reformas educacionales, cuyos modelos de análi- sis pronostican conflicto, desacuerdo y oposición al cambio. Pero explorar las fuentes de conflicto y la resistencia crea, ulteriormente una paradoja para aque- llos que buscan explicar el cambio. Las restricciones que anticipan son reales e importantes, pero al mismo tiempo abundan las evidencias de una introduc- ción exitosa del cambio. De 1990 en adelante, por ejemplo, más de 10 países latinoamericanos han introducido y mantenido importantes cambios en es- tructura y contenido de los programas nacionales de educación. La paradoja de la reforma educacional reside, entonces, en explicar la incidencia de un conside- rable avance en medio de paisajes polí- ticos y modelos de economía política que pronostican el fracaso.

Los argumentos a favor para realizar la reforma

Los adelantos latinoamericanos en educación pueden compararse favora- blemente con aquéllos de la mayoría de las otras regiones del mundo en desa- rrollo (Tabla 1), a pesar de haber gran- des diferencias de logros entre los paí- ses de la región (Tabla 2). Se ha realiza- do una encomiable labor respecto de hacer ampliamente accesible la educa-

La paradoja de la reforma educacional: Pronosticar el fracaso y encontrarnos con el avance

La introducción de reformas educativas suele experimentar una importante resistencia de algunos grupos sobre los que recaen diversos costos del cambio. Esta oposición es estudiada por dos modelos de análisis distintos —uno que se sirve de la economía en sus métodos y supuestos; y otro que recurre más que nada a la sociología— pero coincidentes en cuanto a su pronóstico: el proba- ble fracaso de las iniciativas reformistas. No obstante estos análisis, la realidad muestra que varios países latinoamericanos han logrado introducir y consolidar cambios en sus sistemas educati- vos. Una explicación a esta paradoja, y que habitualmente los analistas no consideran debida- mente, es la capacidad de los reformadores de desarrollar estrategias para sortear las dificultades. Esto implica conside- rar la reforma como un proceso constante de diseño, toma de decisiones y materialización que genera oportunidades para influir sobre el resultado del conflicto y de la resistencia. Un estudio más minucioso de cómo operan las estructuras sobre las que se desarrollan los cambios, el potencial del accionar humano y la forma como se desarrolla el proceso de introducción de reformas, permite ampliar las posibilidades para su éxito y supervivencia.

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bio, se encontraban aquellos preocupa- dos fundamentalmente del crecimiento económico y de las consecuencias de la globalización para sus países. Muchos economistas redescubrieron la importan- cia del capital humano, que había sido destacada por el pensamiento desa- rrollista de los años ‘60 y ‘70. No sólo empezaron a vincular el desarrollo del capital humano con un crecimiento ele- vado y sostenido, sino también a asociarlo con la capacidad de sacar ven- tajas de la globalización. Así, se volvie- ron menos reticentes al gasto social, la innovación y reorganización, particular- mente en el ámbito de la educación. Esta perspectiva se constituyó en un ingre- diente extremadamente importante en el consenso emergente, dado el lugar preminente que ocupa la economía en la formulación de políticas.

•De la política democrática a los políticos reformistas En la medida que la política demo- crática se fue afirmando en América Latina durante los ‘80 y ‘90, también fue aumentando la importancia de la educación a los ojos de los políticos. Aumentaron las presiones para que és- tos se mostraran sensibles a las nece- sidades de la ciudadanía. Al igual que los economistas, los cientistas políti- cos, sociólogos y antropólogos se ha- llaban redescubriendo el capital social. La economía y la política también coincidieron en un renovado interés en

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la descentralización del gobierno y, con ello, se repensó cómo podían ges- tionarse los servicios educacionales.

• De la movilización social al buen gobierno y más allá. En la instauración de los sistemas democráticos en la región, emergió una gran cantidad de organizaciones de todo tipo desde la sociedad civil, que pensaban que su misión incluía aumentar la participación y la voz de la ciudadanía proveyendo servicios urgentemente necesarios que los go- biernos no podían, no querían o no debían entregar. Las organizaciones civiles estaban especialmente preocu- padas de la educación, dado el víncu- lo entre ésta y la pobreza. Un sistema de educación mejorado y transforma- do no sólo contribuiría a mejorar los niveles de ingreso y a disminuir la desigualdad, sino también al dominio de las habilidades necesarias para una participación efectiva en la comu- nidad y en la toma de decisiones nacional. Así, partiendo de una gran varie- dad de puntos de vista —crecimiento y capital humano, democracia y su consolidación, cálculo electoral, ca- pital social y buen gobierno, supera- ción de la pobreza y equidad—, la re- forma de la educación fue identifica- da como una condición medular para alcanzar el desarrollo económico, po- lítico y social.

ción, pero los avances no han ido a la par en términos de la calidad. Ésta no sólo es baja en general, sino también se la provee de un modo no equitativo. A esto se suma la ineficiencia y baja efec- tividad de la administración educacio- nal, caracterizada por el centralismo tan- to en la gestión como en el financia- miento. Esto último creó otra caracte- rística del sistema que alentó la baja ca- lidad: la falta de compromiso de los pa- dres y de la comunidad local con los asuntos educativos. Las reducciones pre- supuestarias asociadas a la crisis de los ‘80 limitó más los esfuerzos orientados a las mejoras en educación. Así, en los años ‘90 quedó en evi- dencia que los sistemas educacionales que habían funcionado durante décadas estaban en crisis. Pero las reformas no sobrevienen sólo porque un sistema está en crisis o porque los datos apuntan a condiciones desalentadoras. Éstas se hacen posible cuando los asuntos adop- tan la naturaleza de problemas públicos y ganan significado político; cuando vo- ces influyentes las promueven y la opi- nión pública a lo menos tolera el cam- bio. En este contexto surgen las princi- pales preocupaciones que motivaban a los reformadores, que se pueden resu- mir en las siguientes tendencias:

• De las calamidades macroeconómicas al desarrollo del capital humano. Entre quienes abogaban por el cam-

Tabla 1

Indicadores de educación en países en desarrollo, por región 1997.

Tasa de Analfabetismo* Matrícula Neta Gasto Público 1997 como % de edad relevante en educación HOMBRE MUJER PRIMARIA SECUNDARIA % PIB % Gasto 1993-1996 Gubernamental Africa Sub - Sahariana 34 50 56.2 41.4 5.4 — Estados Arabes 22 50 86.4 61.7 — 15.8 Asia del Este 9 22 99.8 71.0 2.7 13.6 Asia del Este (excluyendo China) — — 97.9 93.7 3.5 17.5 Sur Este de Asia y el Pacífico — — 97.8 58.3 3.0 — Sur de Asia 36 63 78.0 56.5 3.3 11.2 Sur de Asia (excluyendo India) — — 80.9 45.2 3.0 — América Latina y el Caribe 12 14 93.3 65.3 4.5 17.9 Todos los países en desarrollo 19 34 85.7 60.4 3.6 14.8

Fuentes: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1999, p.179; Banco Mundial, World Development Report, 1999-2000, p.233. * Como porcentaje de personas de 15 años y más.

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Contenido de la reforma y fuentes de oposición

Dado que las reformas de acceso ya se habían materializado en casi todos los países de América Latina, los principa- les esfuerzos en las agendas de educa- ción estaban centrados en mejorar su calidad, que implicaba, entre otras co- sas, medidas para: reducir la repetición y deserción escolar, descentralizar la educación primaria y secundaria, refor- mar los currículos; promover cambios pedagógicos; y establecer estándares junto a exámenes regulares que midie- ran el rendimiento escolar y los logros de las escuelas. Pero este conjunto de medidas ge- neran oposición y resistencia de parte de grupos políticos importantes, como: • Los sindicatos de profesores del sec- tor público. • Los empleados de la administración educacional. • Los dirigentes de los partidos y otros políticos. • Otros, como los maestros individua- les y supervisores de las escuelas, y fun- cionarios regionales y municipales. Hay buenas razones para pensar que

la resistencia política como la esbozada podría obstaculizar la reforma educacio- nal. Esta es, ciertamente, la conclusión a que llegan dos modelos de economía política distintos, pero ampliamente aceptados. Uno de ellos se sirve de la economía en sus métodos y supuestos; el otro recurre más que nada a la socio- logía para su compenetración con la ac- tividad política. A pesar de sus diferen- cias, estos enfoques concuerdan en an- ticipar las dificultades de la reforma y en el modo cómo las estructuras y los incentivos operan contra la posibilidad de cambio.

Explicaciones desde dos enfoques

Los economistas políticos que recu- rren a la economía neoclásica plantean que aquéllos cuyo interés egoísta se vea afectado de forma inmediata y negativa por la reforma, se le opondrán, y aqué- llos que vean ventajas personales en ella, la apoyarán. Los individuos que persi- guen sus estrechos intereses egoístas tenderán a organizarse para ejercer pre- sión política sobre los tomadores de de- cisiones, mientras que los beneficiarios

tienden a estar más dispersos y menos organizados. Tal análisis de costo-bene- ficio indica que, a la hora decisiva, las fuerzas de la oposición contra el cam- bio son más poderosas que las que lo favorecen, por lo que es altamente pro- bable el fracaso de los esfuerzos para transformar las cosas. Por su parte, la escuela de economía política que recurre la sociología se con- centra en el conflicto de los grupos de interés en la lucha en torno al cambio. Le preocupan las colectividades (en lu- gar de individuos con intereses egoís- tas), la conciencia de grupo, las institu- ciones y el poder. Plantea que los gru- pos muchas veces se ven motivados por intereses materialistas, pero también pueden tener valores, historias, afiliacio- nes y alianzas que estimulan su accio- nar político. Estos analistas consideran que la reforma educacional es improba- ble, pero que ocasionalmente acontece. En una perspectiva histórica, los intere- ses que defienden el statu quo tienden a ser más poderosos que aquéllos que buscan el cambio. Sin embargo, sostie- nen que los grupos que pueden favore- cer la reforma, en cuanto logren crecer y organizarse bien, tal vez establezcan

Tabla 2

Indicadores de educación en América Latina,1995.

País PNB per Tasa de Matrícula Neta Matrícula Neta Alumnos que Vida escolar Gasto Público cápita Analfabetismo Primaria Secundaria Alcanzan 5to Grado estimada en educación 1997 (US$) Adulto (%) (%) (%) (% de cohorte) (años) (% PNB) Argentina 8.770 4 - - - - 3,3 Bolivia 950 16 - - - - 6,6 Brasil 4.720 16 90 20 71 11 5,5 Chile 5.020 5 86 55 100 12 3,0 Colombia 2.280 9 81 50 73 11 4,0 Costa Rica 2.640 5 88 43 88 10 4,6 Cuba - 4 99 59 100 11 - R. Dominicana 1.670 17 81 22 - 11 1,9 Ecuador 1.590 9 94 - 85 - 3,4 El Salvador 1.810 23 78 21 77 10 2,2 Guatemala 1.500 33 - - 50 - 1,7 Haití 300 54 - - - - - Honduras 700 29 90 - 60 - 3,6 México 3.680 10 101 51 86 - 4,9 Nicaragua 410 37 78 27 54 9 3,7 Panamá 3.080 9 - - - - 4,6 Paraguay 2.010 8 89 33 71 9 3,4 Perú 2.460 11 91 53 - 12 3,9 Uruguay 6.020 3 93 - 98 - 2,8 Venezuela 3.450 8 82 19 89 11 5,2

Fuentes: Banco Mundial, Base de Datos de Estadísticas de Educación.

Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe/ Partnership for Educational Revitalization in the Americas

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lazos históricos con otros grupos que los apoyarán y muchas veces se verán influenciados por las metas y estrategias de sus líderes. Como resultado, las sali- das negociadas de un conflicto pueden a veces favorecer el cambio. Los dos enfoques mencionados per- miten a los analistas comprender los in- centivos y las estructuras del poder y cómo ellas refrenan la acción.

La paradoja

Los actuales enfoques analíticos son buenos para permitir entender la oposi- ción, aunque traten solamente la mitad del cuento. Sin embargo, habitualmen- te no reconocen a los reformadores la capacidad de desarrollar estrategias para sortear las dificultades. Más aún, gene- ralmente fracasan en considerar la re- forma como un proceso constante de di- seño, toma de decisiones y materializa- ción que genera oportunidades para in- fluir sobre el resultado del conflicto y de la resistencia. Las políticas de la re- forma pueden ser captadas mejor a tra- vés de lentes genuinamente analíticos que permiten ver una interacción diná- mica de estructura, acción y proceso.

Estructura. Ésta encierra las carac- terísticas relativamente durables de una sociedad, una economía y un sistema político que afectan el resultado de los esfuerzos de los reformadores. Los analistas generalmente dan por sentadas las estructuras y tratan a las organiza- ciones como actores unitarios, en vez de ahondar en ellas para comprender su composición y su dinámica. Por ejem- plo, si bien generalmente es cierto que los sindicatos de profesores se oponen a las reformas educacionales, su cohe- rencia y poder en cuanto organizacio- nes sólo pueden ser estimados analizan- do temas como: ¿En qué se basa el po- der de la dirigencia sindical? ¿Está esa dirigencia unida? ¿Hasta qué punto do- mina a sus miembros y a las organiza- ciones dependientes de nivel regional y local? ¿Hay elementos reformadores o descontentos dentro de esos sindicatos? ¿Se identifican los profesores ocasional- mente como profesionales y no como

trabajadores? De modo similar, es im- portante formular preguntas acerca de las dinámicas internas y las condicio- nes de las burocracias educacionales. Por ejemplo, no todos los burócratas carecen de motivaciones, son persegui- dores de renta o servidores públicos can- sados y desilusionados. Algunos indi- viduos y unidades pueden constituir va- liosos aliados para los reformadores. Acción. Si un análisis más profundo de las estructuras favorece la compren- sión de la oposición al cambio, puede haber oportunidades para una negocia- ción, alterando el contenido de los cam- bios de modos que alienten un mayor apoyo o atraigan a las unidades reformadoras hacia una coalición de apoyo. Para considerar tales posibilida- des, deberá contemplarse el papel del accionar humano en las iniciativas de reforma; es decir, el grado en que una intervención humana puede avanzar ac- ciones específicas y estrategias para al- terar el resultado de conflictos políticos o burocráticos. De hecho, los casos em- píricos confirman con regularidad la importancia del liderazgo para los re- sultados de una reforma. La información puede ser una importante herramienta para aumentar la tolerancia pública del magisterio y de la burocracia respecto al cambio, para alterar los términos del debate o minar la oposición. Por últi- mo, también se puede fortalecer el po- tencial de cambio creando redes de reformadores, tanto entre nacionales como con alianzas de agencias y ONGs internacionales y organizaciones de la comunidad, entre otros.

El proceso. Éste también constitu- ye una característica importante de la reforma, entendiendo el proceso como la cadena de acciones y decisiones que marca el progreso de una iniciativa de reforma desde el momento en que es meramente una idea hasta su materiali- zación. Un proceso engloba múltiples sitios en que se toman decisiones, como pequeñas reuniones al interior de agen- cias burocráticas. Quien se encuentre presente al momento de tomarse una de- cisión, puede influir sobre el contenido de la misma, promoviendo el cambio o

retardándolo. El proceso también pue- de ocasionalmente abrirse para incluir negociaciones con los intereses afecta- dos, como los sindicatos, o para incluir otros intereses —como alcaldes que se ven afectados por las reformas que tien- den a la descentralización—, y que pue- den convertirse en socios de las refor- mas si son involucrados en el proceso de toma de decisiones. Lo mismo pue- de decirse respecto de supervisores de escuelas, maestros y apoderados. Algu- nos países han descubierto que la crea- ción de consejos nacionales de educa- ción y su inclusión en el proceso de re- forma ha sido de utilidad para apoyar el cambio.

Análisis de la realidad

Los buenos reformadores están muy conscientes de la importancia de la es- tructura, la acción y el proceso en los resultados de las reformas, y emplean ese conocimiento para promover el cam- bio. Otros, en cambio, fallan en este as- pecto y, en ocasiones, están tan conven- cidos de que sus reformas son técnica- mente correctas que proceden de mo- dos políticamente ingenuos. Algo simi- lar ocurre con muchos analistas de las reformas que se centran en las limita- ciones sin considerar las oportunidades que existen para esquivarlas. Desde luego la reforma no siempre llega a suceder. Sin embargo, es proba- ble que acontezca con mayor frecuen- cia de lo que anticipan los actuales mo- delos de economía política. También se realizaría con más frecuencia si los reformadores contaran con mayor cau- dal de información relevante sobre los entornos políticos que deben encarar y sobre el potencial que existe para alte- rar esos entornos. Aquellos que investi- gan las iniciativas de reforma educacio- nal necesitan, entonces, ir más allá de los actuales análisis para intentar com- prender los modos en que la estructura, la acción y el proceso se combinan para crear —al menos de tanto en tanto— un espacio suficiente para maniobrar en favor de la introducción y superviven- cia de la reforma.

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