LA PARADOJA

DIALOGO INTERAMERICANO

JULIO 2000 - Año 2 / Nº 6 Directora responsable: Marcela Gajardo E-mail: preal@terra.cl Tel: (562) 3344302. Fax: (562) 3344303 Santa Magdalena 75, of. 1002. Santiago - CHILE Internet: www.preal.cl

Este texto resume algunos de los principales planteamientos presenta- dos por Merilee S. Grindle, de la Universidad de Harvard, en su documento «La paradoja de la reforma educacional: pronosticar el fracaso y encontrarnos con el avan- ce». Fue presentado en el seminario Internacional «Reformas Educativas y Política en América Latina» (Santiago, Chile, 17-19 enero 2000), organizado por el Grupo de Trabajo sobre Obstáculos Políticos a las Reformas, que coordina el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE).

La reforma de los sistemas naciona- les de educación ocupa un alto sitial en las agendas de los países de América Latina. Más aún, prevalece un amplio consenso relativo en que el acceso a una educación de calidad debe ser más equi- tativo; que la gestión educativa debería ser de responsabilidad de aquellos que están más cerca del escenario donde se imparte; que debería dotar a los ciuda- danos con las habilidades apropiadas para poder llevar vidas productivas en el siglo XXI; y que debería ser trasmiti- da por quienes poseen la preparación y capacidades necesarias para hacerlo en forma óptima. De esta manera, durante los ‘90 mu- chos países han avanzado hacia el dise- ño e introducción de reformas mayores en la política y prácticas educativas. Sin embargo, a menudo las experiencias de

reforma han sido recibidas con descon- fianza y protestas, en lugar de apoyo y consenso. En ocasiones, los reforma- dores no han estado preparados para el grado de resistencia que han encontra- do sus planes, no así los expertos en eco- nomía política que estudian las reformas educacionales, cuyos modelos de análi- sis pronostican conflicto, desacuerdo y oposición al cambio. Pero explorar las fuentes de conflicto y la resistencia crea, ulteriormente una paradoja para aque- llos que buscan explicar el cambio. Las restricciones que anticipan son reales e importantes, pero al mismo tiempo abundan las evidencias de una introduc- ción exitosa del cambio. De 1990 en adelante, por ejemplo, más de 10 países latinoamericanos han introducido y mantenido importantes cambios en es- tructura y contenido de los programas nacionales de educación. La paradoja de la reforma educacional reside, entonces, en explicar la incidencia de un conside- rable avance en medio de paisajes polí- ticos y modelos de economía política que pronostican el fracaso.

Los argumentos a favor para realizar la reforma

Los adelantos latinoamericanos en educación pueden compararse favora- blemente con aquéllos de la mayoría de las otras regiones del mundo en desa- rrollo (Tabla 1), a pesar de haber gran- des diferencias de logros entre los paí- ses de la región (Tabla 2). Se ha realiza- do una encomiable labor respecto de hacer ampliamente accesible la educa-

La paradoja de la reforma educacional: Pronosticar el fracaso y encontrarnos con el avance

La introducción de reformas educativas suele experimentar una importante resistencia de algunos grupos sobre los que recaen diversos costos del cambio. Esta oposición es estudiada por dos modelos de análisis distintos —uno que se sirve de la economía en sus métodos y supuestos; y otro que recurre más que nada a la sociología— pero coincidentes en cuanto a su pronóstico: el proba- ble fracaso de las iniciativas reformistas. No obstante estos análisis, la realidad muestra que varios países latinoamericanos han logrado introducir y consolidar cambios en sus sistemas educati- vos. Una explicación a esta paradoja, y que habitualmente los analistas no consideran debida- mente, es la capacidad de los reformadores de desarrollar estrategias para sortear las dificultades. Esto implica conside- rar la reforma como un proceso constante de diseño, toma de decisiones y materialización que genera oportunidades para influir sobre el resultado del conflicto y de la resistencia. Un estudio más minucioso de cómo operan las estructuras sobre las que se desarrollan los cambios, el potencial del accionar humano y la forma como se desarrolla el proceso de introducción de reformas, permite ampliar las posibilidades para su éxito y supervivencia.

FORMAS & REFORMAS DE LA EDUCACION Serie Políticas

bio, se encontraban aquellos preocupa- dos fundamentalmente del crecimiento económico y de las consecuencias de la globalización para sus países. Muchos economistas redescubrieron la importan- cia del capital humano, que había sido destacada por el pensamiento desa- rrollista de los años ‘60 y ‘70. No sólo empezaron a vincular el desarrollo del capital humano con un crecimiento ele- vado y sostenido, sino también a asociarlo con la capacidad de sacar ven- tajas de la globalización. Así, se volvie- ron menos reticentes al gasto social, la innovación y reorganización, particular- mente en el ámbito de la educación. Esta perspectiva se constituyó en un ingre- diente extremadamente importante en el consenso emergente, dado el lugar preminente que ocupa la economía en la formulación de políticas.

•De la política democrática a los políticos reformistas En la medida que la política demo- crática se fue afirmando en América Latina durante los ‘80 y ‘90, también fue aumentando la importancia de la educación a los ojos de los políticos. Aumentaron las presiones para que és- tos se mostraran sensibles a las nece- sidades de la ciudadanía. Al igual que los economistas, los cientistas políti- cos, sociólogos y antropólogos se ha- llaban redescubriendo el capital social. La economía y la política también coincidieron en un renovado interés en

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la descentralización del gobierno y, con ello, se repensó cómo podían ges- tionarse los servicios educacionales.

• De la movilización social al buen gobierno y más allá. En la instauración de los sistemas democráticos en la región, emergió una gran cantidad de organizaciones de todo tipo desde la sociedad civil, que pensaban que su misión incluía aumentar la participación y la voz de la ciudadanía proveyendo servicios urgentemente necesarios que los go- biernos no podían, no querían o no debían entregar. Las organizaciones civiles estaban especialmente preocu- padas de la educación, dado el víncu- lo entre ésta y la pobreza. Un sistema de educación mejorado y transforma- do no sólo contribuiría a mejorar los niveles de ingreso y a disminuir la desigualdad, sino también al dominio de las habilidades necesarias para una participación efectiva en la comu- nidad y en la toma de decisiones nacional. Así, partiendo de una gran varie- dad de puntos de vista —crecimiento y capital humano, democracia y su consolidación, cálculo electoral, ca- pital social y buen gobierno, supera- ción de la pobreza y equidad—, la re- forma de la educación fue identifica- da como una condición medular para alcanzar el desarrollo económico, po- lítico y social.

ción, pero los avances no han ido a la par en términos de la calidad. Ésta no sólo es baja en general, sino también se la provee de un modo no equitativo. A esto se suma la ineficiencia y baja efec- tividad de la administración educacio- nal, caracterizada por el centralismo tan- to en la gestión como en el financia- miento. Esto último creó otra caracte- rística del sistema que alentó la baja ca- lidad: la falta de compromiso de los pa- dres y de la comunidad local con los asuntos educativos. Las reducciones pre- supuestarias asociadas a la crisis de los ‘80 limitó más los esfuerzos orientados a las mejoras en educación. Así, en los años ‘90 quedó en evi- dencia que los sistemas educacionales que habían funcionado durante décadas estaban en crisis. Pero las reformas no sobrevienen sólo porque un sistema está en crisis o porque los datos apuntan a condiciones desalentadoras. Éstas se hacen posible cuando los asuntos adop- tan la naturaleza de problemas públicos y ganan significado político; cuando vo- ces influyentes las promueven y la opi- nión pública a lo menos tolera el cam- bio. En este contexto surgen las princi- pales preocupaciones que motivaban a los reformadores, que se pueden resu- mir en las siguientes tendencias:

• De las calamidades macroeconómicas al desarrollo del capital humano. Entre quienes abogaban por el cam-

Tabla 1

Indicadores de educación en países en desarrollo, por región 1997.

Tasa de Analfabetismo* Matrícula Neta Gasto Público 1997 como % de edad relevante en educación HOMBRE MUJER PRIMARIA SECUNDARIA % PIB % Gasto 1993-1996 Gubernamental Africa Sub - Sahariana 34 50 56.2 41.4 5.4 — Estados Arabes 22 50 86.4 61.7 — 15.8 Asia del Este 9 22 99.8 71.0 2.7 13.6 Asia del Este (excluyendo China) — — 97.9 93.7 3.5 17.5 Sur Este de Asia y el Pacífico — — 97.8 58.3 3.0 — Sur de Asia 36 63 78.0 56.5 3.3 11.2 Sur de Asia (excluyendo India) — — 80.9 45.2 3.0 — América Latina y el Caribe 12 14 93.3 65.3 4.5 17.9 Todos los países en desarrollo 19 34 85.7 60.4 3.6 14.8

Fuentes: PNUD, Informe de Desarrollo Humano 1999, p.179; Banco Mundial, World Development Report, 1999-2000, p.233. * Como porcentaje de personas de 15 años y más.

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Contenido de la reforma y fuentes de oposición

Dado que las reformas de acceso ya se habían materializado en casi todos los países de América Latina, los principa- les esfuerzos en las agendas de educa- ción estaban centrados en mejorar su calidad, que implicaba, entre otras co- sas, medidas para: reducir la repetición y deserción

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