Territorio

BASES CONCEPTUALES PARA EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN COLOMBIA

Por: Angela Andrade Pérez(1)

RESUMEN.- Desde 1991, el ordenamiento territorial ha sido objeto de diversas interpretaciones, a partir de las cuales se ha definido su naturaleza y alcances. En el presente artículo, se examinan las relaciones del OT con la política de desarrollo, la gestión ambiental y la cultura, así como la concepción presente en la Ley 388 de 1997. Palabras claves: Ordenamiento territorial, gestión ambiental, cultura, modelo de desarrollo.

El Ordenamiento Territorial se define como " un conjunto de acciones concertadas emprendidas por la nación y las entidades territoriales, para orientar la transformación, ocupación y utilización de los espacios geográficos, buscando su desarrollo socio económico y teniendo en cuenta las necesidades e intereses de la población, las potencialidades del territorio y la armonía con el medio ambiente"(2). Esta definición adoptada por la COT y desarrollada posteriormente por el IGAC, permite establecer que el O.T. cumple dos funciones principalmente: por una parte se constituye como una política de Estado que debe adecuar la organización político - administrativa de la nación de acuerdo con las disposiciones constitucionales y por otra, permitir una adecuada proyección espacial de las políticas económicas, sociales, ambientales y culturales de la nación.

El O.T. tanto en el caso colombiano, como en otros países del mundo, depende directamente de la visión de desarrollo que se tenga. Esto conlleva necesariamente a la definición concertada de una visión de país, región, departamento, municipio, u otro, la cual se constituye en el punto de partida de cualquier ejercicio ordenador.

La Unión Europea ha considerado el O.T. como uno de los aspectos estratégicos mas importantes para su consolidación. Lo define como la "expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de toda sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política, concebida como actuación interdisciplinaria y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector"(3). Los objetivos estratégicos sobre los cuales se concibe el O.T. en Europa son cuatro: primero, el desarrollo equilibrado de las regiones a través de la orientación y el control del crecimiento de regiones muy dinámicas, y el estímulo de este en las regiones deprimidas o que han entrado en decadencia, así como la articulación de las áreas periféricas con los centros de mayor progreso; la mejora de la calidad de vida de la sociedad; la utilización racional del territorio y la mejora del medio ambiente.

Es interesante anotar que todos los países del mundo que han adoptado una política de Ordenación del Territorio, cuentan con un desarrollo legal integral que permite dar una orientación estructurada a todo el proceso. En el caso colombiano como se verá posteriormente, existen muchas normas y leyes aisladas y desarticuladas, que generan dificultades en su aplicación.

Desde el punto de vista político administrativo, la Constitución de 1991 establece unos lineamientos básicos y ofrece posibilidades que deben implementarse con el fin de lograr un Estado moderno que garantice el cumplimiento de una serie de expectativas y opciones de desarrollo, mas que constituirse en un fin en si mismo.

Existen criterios para concebir un estado moderno, algunos de los cuales han sido planteados por Boisier(4) y otros ajustados a las condiciones nuestras:

Es aquel que logra comprender la estructura de su entorno, actuar en concordancia con los procesos del territorio y construir su propio futuro.

Es el que incorpora la territorialidad nacional en sus políticas y que no abandona el O.T. a los efectos de la lógica económica, es decir, que hace conducción territorial.

Es aquel que se reconoce como estado territorial y no sólo como una construcción jurídico-política abstracta.

Es aquel que entiende que su propia estructura territorial no es una mera partición del territorio nacional, sino una estructura sistémica en la cual las partes interactúan entre sí y con el todo que es la nación.

Es el que reconoce como valor, la diversidad geográfica, étnica y cultural de su territorio.

1. ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y DESARROLLO

En Colombia aún no se han establecido, o definido los objetivos de desarrollo sobre los cuales se debe basar una visión futura del país. Existen una serie de lineamientos políticos y otros criterios definidos en la misma constitución política, que permiten una orientación general de carácter estratégico:

Inducir la reorganización político administrativa de la nación dentro de un régimen unitario, como base para el logro de la autonomía de las entidades territoriales, la descentralización y el fortalecimiento de la participación democrática.

Contribuir a la protección de la diversidad étnica y cultural de la nación.

Proporcionar estrategias que garanticen un desarrollo territorial equilibrado, expresado en una mejor distribución espacial y estructural del bienestar social.

Incentivar la coordinación administrativa e institucional como base para una planificación solidaria y coherente.

Propender por la distribución y localización ordenada de las actividades y usos en armonía con el medio ambiente.

El O.T. cumple un papel clave en la implementación de cualquier política de desarrollo. Tal como lo planteó hace algunos años el profesor Uribe Echevarría, " El O.T. va a ser una cuestión fundamental en la política regional, pero siempre que se pliegue o entre en perspectiva. Si el ordenamiento territorial va a dedicarse a formular modelos comprensivos nacionales, de cómo se deben distribuir las actividades en el territorio, y qué se debe hacer en cada región, no tiene futuro. Si se pliega o se vuelve parte de los procesos, si escoge objetivos con realismo y precisión y se concentra en resolver problemas de desarrollo, entonces si se puede hacer una contribución esencial para maximizar el crecimiento económico y el grado de equidad social en los procesos de desarrollo"(5).

La ocupación del territorio en cualquier circunstancia, es el resultado de una serie de políticas macro económicas y sectoriales, específicas de un modelo de desarrollo económico. El O.T. debe verse como un instrumento facilitador del desarrollo económico, velando por el cumplimiento de intereses sociales, el medio ambiente y los recursos naturales.

El desarrollo exige hoy en día, indiscutiblemente una vuelta hacia el territorio, a una territorialidad altamente interactiva basada en sus componentes básicos, que son las localidades, expresadas espacialmente en los municipios.

Hay cuatro áreas estratégicas con las cuales se relaciona el O.T. las cuales se han tratado en muchos casos de manera independiente, no sólo en Colombia, sino en otras partes del mundo, por lo cual se hace énfasis en la necesidad de una perspectiva integral sobre los siguientes temas: El desarrollo económico, la gestión ambiental, la cultura y los aspectos político administrativos.

2. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y LOS MODELOS DE DESARROLLO ECONOMICO

En el caso colombiano, se hace especial referencia al modelo de sustitución de importaciones y a los cambios que implica la consolidación de la internacionalización de la economía.

2.1 Ordenamiento Territorial y el modelo de Sustitución de Importaciones

El proceso moderno de sustitución de importaciones se empezó a desarrollar en nuestro país a partir de los años 30 y se consolidó después de la segunda guerra mundial. Desde el punto de vista de la organización territorial, se ha caracterizado entre otros por los siguientes aspectos:

Define formas específicas de organización del territorio, privilegiando áreas con ventajas comparativas para ciertos productos y determinando una forma específica de distribución y concentración espacial de la población.

Favorece ciertos sectores de la economía y los territorios que presentan mayores ventajas comparativas para su producción.

Afecta la división del trabajo y el desarrollo tecnológico relacionado con la implementación de las actividades señaladas.

Las áreas privilegiadas en este modelo han sido aquellas donde se concentra la mayor demanda en el triángulo, Cali, Bogotá y Medellín, incluyendo las áreas de producción cafetera.

2.2 Ordenamiento Territorial y la transición hacia el modelo de internacionalización de la economía

La transición de un modelo de desarrollo a otro implica una reestructuración rural y urbana, una nueva distribución del trabajo y una relocalización de la población. Se asume que las áreas del país en las que puede llegar a existir un mayor impacto son aquellas en las cuales hay un mayor crecimiento de los sectores exportadores y que presentan una mayor rentabilidad de la economía nacional.

En un principio se pensó que las regiones con mayores ventajas comparativas en este nuevo modelo de desarrollo eran aquellas localizadas en áreas estratégicas para la exportación, como el caso de la costa Atlántica, sin embargo, parece ser que las áreas "ganadoras" dentro de este nuevo esquema han sido aquellas en las cuales se consolidó el modelo de sustitución de importaciones, debido en parte a que en estas áreas se ha concentrado la mano de obra calificada, capital social, infraestructura, comunicaciones, entre otros.

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