EL DERECHO DE PROPIEDAD DE LOS HIDROCARBUROS EN VENEZUELA: ORIGEN Y TRADICIÓN LEGAL
ramon1aa15 de Noviembre de 2011
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EL DERECHO DE PROPIEDAD DE LOS
HIDROCARBUROS EN VENEZUELA:
ORIGEN Y TRADICIÓN LEGAL
Introducción
La legislación venezolana de hidrocarburos es un conjunto amplio de
normas jurídicas establecidas en la Constitución, las leyes, decretos con
fuerza de ley, reglamentos y tratados, que regulan en Venezuela todo lo
concerniente a las actividades técnico-económicas del petróleo y del gas
natural. Es resultado concreto de un proceso histórico de carácter jurídico, que
se inició con el antiguo Reglamento de Carbón, Petróleo y Sustancias
similares de 1918 y que encuentra sus expresiones más recientes en la Ley
Orgánica de Hidrocarburos Gaseosos de 1999 y en la Ley Orgánica de
Hidrocarburos de 2001. La historia de esta legislación resume además parte
de la historia contemporánea de la nación, de sus gobernantes, líderes y
habitantes en su relación compleja, íntima y ambigua con los poderosos
agentes económicos y políticos que han hecho posible el aprovechamiento
industrial del petróleo y del gas natural, recursos naturales no renovables,
almacenados por las fuerzas de la naturaleza en las capas tectónicas del
subsuelo venezolano.
No existe, en nuestro tiempo, un estudio sistemático de toda la legislación
venezolana de hidrocarburos. Nada que se parezca, por ejemplo, al Epítome
de legislación y derecho minero venezolano de Ayala (1945), o a los
Elementos de derecho minero de Aguerrevere (1954), o al Compendio de
derecho minero venezolano de González-Berti (1957), o a los Estudios acerca
del régimen legal del petróleo en Venezuela de González Miranda (1958) o, en
fin, a Venezuela y sus minas de Egaña (1979). Menos aún de la relación entre
esa legislación y el pensamiento nacional. Sólo hay, hasta ahora, un par de
estudios sistemáticos sobre el pensamiento del petróleo en Venezuela: en el
ámbito económico (Baptista y Mommer, 1987) y en su visión política
(Urbaneja, 1992). Pero nada que se le parezca desde el punto de vista
jurídico. A primera vista, pareciera ser que el pensamiento jurídico venezolano
sobre hidrocarburos cayó contemporáneamente, después de la
nacionalización, en hibernación tropical. Sin embargo, examinada la situación
con más detenimiento, esa ausencia de pensamiento jurídico venezolano
reciente encuentra su explicación en las consecuencias académicas que220 Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
tuvieron las nacionalizaciones venezolanas de la década de los 70 del siglo
pasado en las escuelas de derecho de las universidades nacionales:
eliminación o minimización de los programas de estudio de las materias
correspondientes, Derecho Minero y Legislación Petrolera. Algo similar ocurrió
en las escuelas de economía con las asignaturas relacionadas con el estudio
de la economía minera y petrolera de Venezuela. ¿Qué sentido tenía continuar
estudiando derecho y economía minera y petrolera si a partir de las
nacionalizaciones esas industrias son venezolanas y, más aún, del Estado
venezolano? Este argumento parece ser demasiado pueril para ser tomado en
serio, pero es fiel reflejo de una etapa política del devenir histórico nacional en
su relación compleja, íntima y ambigua con los poderosos agentes
económicos y políticos que han hecho posible el aprovechamiento industrial de
los recursos naturales no renovables. Esas materias se estudiaron en las
escuelas de derecho y economía de las universidades venezolanas, mientras
la explotación de las minas y los yacimientos petroleros estuvieron a cargo de
las empresas extranjeras, y mientras los líderes políticos y el Estado
alcanzaron su objetivo: nacionalizar los activos empresariales. Hasta entonces,
Estado y universidades coincidieron en el mismo objetivo político nacionalista
y, de muchas maneras, marcharon “agarrados de las manos”. Luego, todo el
trabajo de la industria –incluyendo su estudio– se dejó bajo la responsabilidad
de las empresas públicas creadas para sustituir a las antiguas ex
concesionarias: la Corporación Venezolana de Guayana (CVG) y Petróleos de
Venezuela, Sociedad Anónima (Pdvsa). Desde la nacionalización hacia acá, ni
el Estado, ni Pdvsa, ni las universidades volvieron a manifestar interés de
grupo en el tema. Cada uno se ocupó de sus propios asuntos, y a su manera,
sin reflexionar conjuntamente sobre un tema que de suyo es nacional. Nunca
el petróleo había sido tan propio y al mismo tiempo tan ajeno para los
científicos sociales venezolanos. Hay que mencionar, sin embargo, el trabajo
casi subrepticio de ciertas individualidades en el seno de las universidades
nacionales: Baptista (1979), Mommer (1988), Mendoza Potellá (1995) y Mora
(1999). El problema es que, parodiando el título de uno de los trabajos de
Fukuyama (1992), la historia petrolera y minera venezolana no llegó a su fin
con las nacionalizaciones locales, y el Estado y Pdvsa vienen tomando
decisiones en materia de hidrocarburos, particularmente desde 1989 en
adelante, que atañen a las ciencias sociales –derecho y economía,
notablemente–, y las universidades nacionales han dicho poco o casi nada
sobre estas decisiones
1
. Por otra parte, el mundo continúa moviéndose... Para
desplegar más y mejor sus fuerzas económicas y políticas, el proceso de
globalización exige, por ejemplo, la aprobación de un conjunto de normas,
jurídicas la mayoría de ellas. Estas normas jurídicas se expresan a través de
tratados bilaterales o multilaterales que, al ser aprobados por los órganos
1
Mención especial merece el esfuerzo realizado por la Revista Venezolana de
Economía y Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la
Universidad Central de Venezuela al publicar un par de números dedicados al estudio
de estas cuestiones (1996 y 1998).El derecho de propiedad de los hidrocarburos en Venezuela... 221
competentes de los países, pasan a ser normas de cumplimiento obligatorio
para los Estados signatarios. Por ejemplo, el tratado bilateral suscrito entre el
gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el gobierno de la
República del Canadá.
Este artículo, ha de entenderse, es un esfuerzo parcial (pues la cantidad de
material jurídico que debe revisarse es enorme) cuyo propósito es intentar
sentar las bases de una tarea que está pendiente: la sistematización moderna
del pensamiento jurídico venezolano sobre los hidrocarburos. Tiene, además,
un propósito paralelo: hacer un llamado a la reflexión de las direcciones de las
escuelas de derecho y economía de las universidades venezolanas para
incitarlas a discutir la conveniencia de crear por razones académicas ahora,
superada ya la etapa política precedente, las cátedras de derecho y economía
de los hidrocarburos en sus respectivos programas de estudio. Esta necesidad
parece actualmente más acuciante que antes, pues el Estado, a través de la
nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, ha abierto un espacio interesante para
las universidades, en el que estas cátedras podrían insertarse:
Artículo 26. Las empresas operadoras podrán establecer o contribuir al
mantenimiento de institutos de experimentación, investigación, desarrollo
tecnológico y universidades, que sirvan de soporte técnico a sus operaciones, así
como crear y mantener centros de entrenamiento de personal vinculado a las
actividades contempladas en este Decreto Ley, debidamente armonizados con el
funcionamiento y desarrollo de otros centros e institutos que con similares
propósitos existan en el país.
Las diferentes normas venezolanas sobre hidrocarburos pueden reunirse
bajo dos grupos:
a) normas que persiguen ordenar, regular y controlar la industria
petrolera, considerada ésta fundamentalmente como una actividad
económica netamente exportadora (de crudos y productos) a la cual
se le ha de fiscalizar para obligarla a pagar los impuestos generales y
la mayor cantidad de renta petrolera posible, y
b) normas que, sin abandonar el objetivo precedente, persiguen
además integrar la industria petrolera al tejido económico e industrial
de la nación, es decir, industrializar nacionalmente los hidrocarburos.
En otras palabras, normas que entienden a la industria petrolera como una
actividad económica rentística y normas que la comprenden, además de ello,
como una actividad económica productiva. La síntesis de la legislación
venezolana sobre hidrocarburos termina entonces por comprender, al fin, a la
industria petrolera nacional en su íntegra complejidad: una actividad técnicoeconómica de exploración y producción de crudos, que deben transportarse y
refinarse para transformarse en derivados que se utilizan como fuentes de
energía y materias primas, por cuyo consumo el usuario debe pagar un precio222 Revista Venezolana de Economía y Ciencias Sociales
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