Políticas ambientales: principios, valores e instrumentos

INTRODUCCION

Las orientaciones generales para la protección del medio ambiente de una sociedad particular parten del hecho de que la actuación pública es imprescindible para regular y controlar el uso de los recursos naturales y las funciones ambientales, con el fin de evitar la sobreexplotación o ineficiente utilización de los activos ambientales, es decir, alcanzar la sostenibilidad ambiental. Y en esta dirección, trata de encontrar arreglos institucionales y medidas de acción capaces de obtener un objetivo de uso de los recursos naturales y calidad ambiental a través de las decisiones individuales y racionales de los agentes usuarios de los recursos.    

Los objetivos de la política ambiental se orientan a prever o mitigar los impactos sobre los recursos naturales y el medio ambiente, conservar o restaurar los recursos naturales o remediar un viejo problema ambiental. En síntesis, garantizar la calidad del medio ambiente, la base de recursos para las generaciones presentes y futuras, y la calidad de vida. Dicha política se materializa en instrumentos como los de regulación directa, los administrativos y de planificación, los económicos y los de persuasión moral, educación y sensibilización. Una política ambiental específica – sobre biodiversidad, aguas, fauna, áreas protegidas, humedales, áreas costeras, etc.- puede hacer uso de varios de los instrumentos mencionados.  

Revisando los últimos cuatro planes de desarrollo del país y en especial del municipio de Filadelfia, se encuentran medidas de política relacionados con los instrumentos antes mencionados. Sin embargo, en todos ellos, se ha enfatizado y privilegiado los de carácter económico, debido, entre otras cosas, a la lógica del modelo económico imperante, que deja en el mercado la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente, la equidad social y la reducción de la pobreza. Según esta tesis, el mercado asegura que no hay límites al crecimiento y que, al igual que otros bienes, si cualquier recurso, incluyendo los naturales, se vuelve más escaso, aumentará su precio y descenderá su consumo, evitando así su agotamiento. El proyecto en cuestión moldea las pautas correspondientes a los instrumentos de política ambiental para cubrir los problemas ambientales y sociales generados por los procesos productivos –externalidades- mediante la reducción los múltiples valores de la naturaleza y el medio ambiente a un único valor –el económico- y éste a precio, e internalizándolo, mediante instrumentos de la economía neoclásica.

ANTECEDENTES

Colombia ha sido uno de los primeros países de América Latina en contar con una normatividad sobre el manejo y protección de los recursos naturales y el medio ambiente. Desde comienzos de la República y en las mismas Leyes de Indias y los decretos del Liberador se produjeron normas sobre el manejo de los recursos naturales. No obstante, sólo hasta 1974, se expidió el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto 2811/74) y, aunque éste contiene los principios básicos para un adecuado manejo del ambiente, carece de los instrumentos fundamentales para su aplicación.

En el marco del modelo Advocacy Coalitions (AC), Colombia desde el siglo XIX ha tenido tres tipos de política ambiental:  

La clásica, que corresponde a la consolidación del Estado nacional y se caracteriza por valores centrados en la supremacía de los seres humanos sobre la naturaleza a la que deben dominar para poderla usufructuar. En vista de que el espacio es percibido como infinito y rico en recursos, la política en este período se centra en definir los títulos de propiedad para lo cual se establecen instrumentos jurídicos y fiscales.  

La productivista es similar a la política ambiental clásica en cuanto se refiere a los valores que la sustentan, pero difiere de ella en que el Estado se constituye en el actor principal del desarrollo económico y social del país, lo cual se tradujo en una política intervencionista centrada en el plan como principal instrumento de la gestión pública. El enfoque productivista fue complementado con medidas orientadas a la protección de algunos sitios y especies de interés, antes de que fuera promulgado el código de los recursos naturales en 1974, que en la gestión ambiental fue inocuo.  

La política de desarrollo sostenible surge como consecuencia tanto de un cambio de valores en las relaciones del hombre con la naturaleza como en el cambio del rol del Estado. El hombre se considera hasta cierto punto un elemento más de la naturaleza y el Estado deja de ser el responsable del desarrollo de la sociedad y pasa a ser el garante de las reglas de juego para que los agentes económicos y sociales alcancen sus objetivos. A partir de este período, el medio ambiente se considera como una variable inherente al desarrollo y se eleva a norma constitucional el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un ambiente sano, aspectos centrales del marco institucional para la gestión ambiental en el país.  

Como se advierte en el Plan Nacional de Desarrollo “La revolución pacífica”, la legislación ambiental (hasta la Ley 99/93) no había sido acompañada por una capacidad de gestión institucional efectiva por parte del Estado y existían en ella numerosos vacíos y contradicciones. Aspectos como el manejo y transporte de sustancias y residuos peligrosos, el control de la contaminación de aguas subterráneas, la formulación de estudios y declaraciones de efecto ambiental, la participación comunitaria en los procesos de toma de decisión, no estaban claramente reglamentados en la normatividad existente.

 Políticas ambientales: principios, valores e instrumentos

[pic 1]

Fuente: Adaptado de Roth Deubel, Andre Noel, 2004.

La responsabilidad de la gestión ambiental en Colombia hasta la promulgación de la Ley 99/93 estaba dispersa en numerosas entidades del orden nacional, generando claros conflictos y vacíos, y un grave distanciamiento entre los usuarios de los recursos naturales y los responsables de aplicar la compleja y contradictoria legislación ambiental en todo el territorio. El Inderena era la entidad responsable, en materia de recursos naturales renovables y medio ambiente, en el 75% del territorio nacional y las CAR, eran responsables en el 25% restante. La conservación de los recursos naturales en las áreas rurales estaba a cargo del Inderena, y la gestión ambiental en los centros urbanos, donde residía el 70% de población del país, era desarrollada principalmente por el Ministerio de Salud o las Empresas Públicas Municipales (EPM), entidades que por su especialización en otras áreas, por sus problemas financieros y por su carencia de personal experto en la materia, no podían cumplir a cabalidad estas funciones.  

Además, la asignación de recursos financieros estaba por debajo de los estándares internacionales, según los cuales, el país debería invertir el 0.5% del PIB en la gestión de sus recursos naturales, pero apenas alcanzaba el 0.3%. Los recursos no sólo eran insuficientes, sino mal distribuidos entre las instituciones encargadas de lo ambiental. Por ejemplo, el Inderena, que tenía jurisdicción sobre el 75% del territorio nacional, recibía el 10% de los recursos y el 90% restante las otras instituciones. La confusa y difusa institucionalidad para la gestión ambiental hacía que los colombianos no entendieran la responsabilidad que tenían con el manejo ambiental, que lo vieran como algo ajeno, y que las entidades del Estado fueran vistas en las regiones como obstáculos y no como orientadoras de los procesos de desarrollo. El Estado no disponía de mecanismos idóneos para que las comunidades pudieran manifestarse acerca de las decisiones que afectaban la calidad de su entorno, pese al protagonismo que, desde los años 70, habían adquirido las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) en la gestión ambiental.  

Las situaciones arriba descritas generaban claros inconvenientes para la planificación y la ejecución de políticas en materia ambiental. Con el objetivo de organizar la coordinación a nivel central y formular acciones coherentes en el campo ambiental, el gobierno Barco (1986-1990), según el Decreto 3152 de 1986, le asignó al Departamento Nacional de Planeación la responsabilidad de formular la Política Ambiental Nacional, facultad que fue ejercida por el gobierno de César Gaviria Trujillo (1990-1994). Éste estructuró la institucionalidad ambiental que, con las modificaciones que ha introducido el gobierno Uribe (2002- 2006), ha estado vigente desde el año de 1993.  

...