Regimen Constitucional De Responsabilidad Extracontractual

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela establece normas en materia de Responsabilidad del Estado, básicamente de la Responsabilidad Extracontractual de la Administración Pública, de carácter directo e indirecto que logran establecer un bloque de la constitucionalidad en esta materia. El presente trabajo describe en un primer lugar el problema ya superado de la naturaleza jurídica de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública al analizar las corrientes privatistas y publicistas.

Adicionalmente se desarrollan cada una de las bases constitucionales referidas a esta materia comparándolas con las doctrinas y las jurisprudencias venezolanas.

2. Naturaleza jurídica de la responsabilidad extracontractual de la administración pública

La responsabilidad extracontractual de la Administración Pública es un sistema resarcitorio de daños causados a los individuos producto de la actuación, lícita o ilícita, de la Administración Pública. En épocas pasadas, se discutía si el régimen jurídico aplicable a la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública correspondía con las normas civilistas, establecidas en el Código Civil o si, por el contrario, este régimen estaba determinado por ciertas reglas especiales.

En Venezuela, a pesar de las divergencias doctrinarias encontradas al respecto, existen autores quienes afirman que las bases normativas de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentran determinadas en su totalidad en el bloque de la constitucionalidad, del cual es posible extraer normas matrices y secundarias al respecto. En este orden de ideas se plantea que toda la problemática en materia del contencioso de la responsabilidad, radica en señalar cuál conjunto normativo debe regir, si por un lado, el sometimiento a las concepciones que rigen la relación particular – particular, o si por el contrario, se deberá someter a sistemas amplios de responsabilidad basados en principios de derecho público. La opinión dominante en este punto es que el contencioso de la responsabilidad debe regularse bajo el amparo de las normas de derecho público, siendo la preferible técnicamente.

Legado de la Doctrina Civil

Tradicionalmente y a pesar de ciertos casos excepcionales, se ha querido basar todo un sistema jurisprudencial de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública en normas civilistas, y los jurisconsultos venezolanos plantean esta situación cuando, en fallos relativos a la responsabilidad administrativa en general, fundamentan sus decisiones en normas del Código Civil, que resultan insuficientes e innecesarias para explicar una institución administrativa donde se trata de dirimir y resolver una relación jurídica de derecho público, la cual debe basarse en normas, principios y postulados de derecho público, siendo todavía más acentuado en el caso de la responsabilidad administrativa por sacrificio particular, por tratarse de un régimen en el cual la figura de la culpa resulta irrelevante.

Sin embargo, es indiscutible el papel importante y destacado de las normas civilistas para comprender el sistema de responsabilidad administrativa, sobre todo si se está frente a un funcionamiento anormal de la administración - responsabilidad por falta - o las presunciones de falta, regímenes en los cuales se presenta una falla o falta en el servicio que se está prestando, en este caso las normas del Código Civil si son tomadas en cuenta para analizar la antijuricidad que se presenta.

La doctrina venezolana analiza y ejemplifica cada caso de responsabilidad civil y destaca la figura del daño, material o moral, la relación de causalidad entre el daño y la conducta del sujeto que lo dio origen, las nociones de culpa y la responsabilidad por riesgo objetiva, nociones fundamentales que le brindan al derecho administrativo un conjunto de conceptos, principios y reglas a saber.

La jurisprudencia venezolana recientemente ha presentado rasgos de querer acoger una concepción iuspublicista en la responsabilidad administrativa. Así, en el caso German Heriberto Avilez Peña vs. Compañía Anónima Electricidad de Oriente (Eleoriente) se expresa lo siguiente:

"Ahora bien, desde hace ya varias décadas y hasta el presente la doctrina ha venido insistiendo en que no es propio acudir a las fuentes de las obligaciones que rigen en materia civil para declarar la responsabilidad de la Administración por su actividad, especialmente por lo respecta a su actividad extra-contractual. El fundamento de esta postura consiste en que la responsabilidad civil atiende a un sistema jurídico de relaciones intersubjetivas entre particulares cuyas reglas no pueden ser aplicadas exactamente a los sujetos de derecho público que, además de gozar de potestades públicas, detentan determinados privilegios por ser los tutores del interés general. Así, se ha sostenido que el ejercicio de las potestades públicas conlleva a la realización de actos y negocios jurídicos y a la producción de hechos que transgredan los derechos de los administrados y, por lo tanto, hagan a la Administración responsable bajo unas reglas específicas"

El papel de la doctrina civil en la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública juega un papel importante, más no determinante, debido a que suelen existir diferencias sustanciales entre el sistema de responsabilidad civil extracontractual y el sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública.

En sentencia del Tribunal Supremo de Justicia, caso Corporación Revi, C.A. contra Banco Industrial de Venezuela, C.A. se han estipulado los elementos de la responsabilidad civil extracontractual, los cuales corresponden en primer lugar, a la existencia de una falta o culpa, es decir, un hecho ilícito, en segundo lugar, la presencia del daño, el cual debe tener un carácter cierto y personal y finalmente, se deberá demostrar la relación causa efecto o relación de causalidad, la cual podrá romperse en presencia de circunstancias exoneratorias: falta de la víctima, fuerza mayor, caso fortuito y hecho de un tercero.

Si bien es cierto que el daño y la relación de causalidad son elementos acumulativos en ambos sistemas de responsabilidades responsabilidad extracontractual de la Administración Pública y responsabilidad civil extracontractual, el elemento referido a la culpa no es un elemento del sistema de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública, lo será en todo caso de uno de sus regímenes, como lo es la responsabilidad por falta o funcionamiento anormal, en el cual es necesario demostrar la culpa de la administración o la culpa del funcionario, según sea el caso, debido a que en el régimen de responsabilidad sin falta o por sacrificio particular, la culpa no juega ningún papel, es irrelevante. De allí la afirmación de que los elementos de la responsabilidad extracontractual del Estado suelen compararse, más no identificarse plenamente con los elementos de la responsabilidad civil extracontractual.

De igual forma en el caso German Heriberto Avilez Peña vs. Compañía Anónima Electricidad de Oriente (Eleoriente), un típico caso de responsabilidad por sacrificio particular, en el cual el particular afectado se vio lesionado por una actuación de la administración, la cual fue producto de una situación riesgosa, se desglosan los elementos constitutivos de la responsabilidad sin falta de la Administración como sigue:

"Por lo que respecta a la responsabilidad sin falta de la Administración esta Sala observa que, dado su eminente carácter objetivo, ésta surgirá cuando se encuentren presentes tres elementos o condiciones, los cuales son: (1) la existencia de un daño constituido por una afección a un bien o derecho tutelado por el ordenamiento jurídico o disminución patrimonial; (2) una actuación u omisión atribuible a la Administración; y, (3) la relación de causalidad entre tales elementos"

En el caso Freddy Bolívar contra la Compañía Anónima de Administración y fomento Eléctrico se determinan los elementos de la responsabilidad cuando se está frente a una actuación ilícita de la administración. De esta forma plantea como elementos los siguientes: a) el incumplimiento de una conducta preexistente dispuesta por el legislador como la conducta idónea y propicia, b) la culpa, que comprende el dolo, la imprudencia, negligencia; c) el carácter ilícito del incumplimiento, d) el daño ocasionado, e) la relación de causalidad, esto significa que el daño sea una consecuencia del incumplimiento culposo ilícito.

Importancia e influencia del Derecho Público

La Constitución ha sido catalogada como el principal instrumento contentivo de normas en materia de responsabilidad extracontractual de la Administración Pública. Ella prevé disposiciones significativas de primer orden que logran sustentar a cabalidad el sistema resarcitorio de daños causados por las actividades lícitas e ilícitas de la Administración Pública, ya sea, actuando como personas físicas, empleados o funcionarios públicos o como personas jurídicas. El contenido de sus normas es de aplicación preferente a cualquier otra norma de rango legal prevista en el ordenamiento jurídico y los jueces, como administradores de justicia, están obligados a hacerlas cumplir.

Otros autores estipulan que el fundamento jurídico de la responsabilidad extracontractual de la Administración Pública se encuentra reflejado en la letra de la Constitución, toda vez que las actuaciones de algunos de los órganos del poder público ocasionen

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