Intercambios Sin Acuerdo

5/06: Los actos administrativos en la Ley del Procedimiento Administrativo General

Categoría: Artículos

Publicado por: derysoc

Visto: 92330 veces

En: Derecho & Sociedad Nº17

Juan Carlos Morón Urbina

Uno de los cambios de visión más importantes producidos en la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley No. 27444, en comparación con sus antecedentes nacionales, ha sido el nuevo tratamiento jurídico para la relación acto administrativo y procedimiento administrativo.

Para los antecedentes inmediatos de la nueva ley, el acto administrativo era un fenómeno unitario producido a consecuencia del procedimiento administrativo seguido por la autoridad, por lo que el eje de las categorías y del discurso administrativo giraba en torno al procedimiento administrativo. Ello explica no solo la ubicación temática del Acto Administrativo en la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, (que abordaba el acto administrativo sólo a partir de los artículos 38 y subsiguientes, y, luego, de haber abordado el procedimiento administrativo), sino también su virtual homologación con el acto administrativo definitivo o la resolución administrativa.

Por el contrario, la nueva ley da al acto administrativo un tratamiento independiente y equiparado al procedimiento administrativo, reservando para la materia el Titulo I de la Ley, siguiendo las más modernas corrientes en la legislación comparada. Con ello, no se buscó solo un cambio en la exposición de las materias, sino dar una señal clara e inequívoca de la preponderancia de ambas instituciones para el derecho administrativo nacional. Se quiso acompañar el derecho administrativo del procedimiento, con el derecho administrativo de la actuación administrativa propiamente dicha.

Pero no solamente eso, sino que también se quiso clarificar que el concepto acto administrativo no solo se manifiesta en la decisión constitutiva de la resolución del procedimiento, también denominado acto administrativo final, sino que a lo largo del procedimiento se van sucediendo diversos actos administrativos, cuyo régimen general es necesario precisar.

La doctrina ha debatido acerca de la estructura técnica del procedimiento, sobre si se trata de un acto complejo o una voluntad resultante de la integración progresiva de otras voluntades y elementos que, de tal modo, constituyen partes carentes de autonomía e integrantes de una decisión final (acto procedimiento). Frente a esta tesis, se expresa que por el contrario, el procedimiento se trata de una cadena cuyos elementos se articulan por un vínculo común y proyección unitaria pero sin confundir su individualidad propia de cada uno de los actos que lo componen.

La tendencia predominante afirma el carácter procesal de la vía administrativa, considerando que los actos administrativos y actuaciones administrativas que no llegan a conformar actos administrativos propiamente tienen una función diversa, responden a sus propias reglas de generación y eficacia, incluso –como afirman GARCÍA DE ENTERRIA y FERNÁNDEZ ( ) –cada uno sigue para su formación, procedimientos específicos distintos al principal, y, finalmente, su validez sigue suerte diferente.

Así, desde la visión doctrinaria, la estructura del procedimiento administrativo se muestra como una integración coordinada y racional de actos procedimentales es –fundamentalmente recepticios– dirigidos a un fin unitario: decidir la voluntad de la Administración en resguardo de los intereses públicos, con la participación de los diversos sujetos partícipes del proceso.

Para conformar un procedimiento unitario, dichos actos procesales –precisa Manuel María DIEZ, con base en GONZALEZ PEREZ,– deben cumplir con las siguientes condiciones:

a) Que cada acto procesal conserve su propia individualidad (por ejemplo, mantener requisitos de validez y objetos inmediatos propios) y no como en el acto administrativo complejo donde se fusionan en la declaración final de la administración;

b) Que los actos conectados deben tener como objetivo, efectos jurídicos unitarios; y,

c) Que, a su interior los actos procesales se vinculen causalmente entre sí, de tal modo que cada uno, supone al anterior, y el último supone al grupo entero. ( ).

De tal modo, los componentes del procedimiento aparecen con su valor propio: la resolución como el acto principal con vocación de ser terminal y los actos preparatorios, como instrumentos de aquélla, vinculados en una relación de medios a fines.

1. Elementos del concepto acto administrativo elaborado por el Legislador nacional.-

La definición adoptada por el legislador sobre el acto administrativo ha sido la siguiente:

Artículo 1º. - Concepto de acto administrativo.

1.1. Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.

1.2. No son actos administrativos:

1.2.1. Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.

1.2.2. Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.

Como se puede apreciar con nitidez, los elementos del acto administrativo que esta Ley ha establecido son seis:

1.1. Una declaración de cualquiera de las entidades.

El acto administrativo es el resultado jurídico de un proceso de exteriorización intelectual que es emanado de cualquiera de los órganos de las entidades, para concretar en un supuesto especifico la potestad conferida por la ley. Al constituir el acto administrativo, una típica manifestación del poder público, conlleva fuerza vinculante por imperio del derecho.

Este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaración, puesto que la decisión se origina y produce por efecto de la convicción única de quien ejercer la autoridad, siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe promoviendo la decisión, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el debido procedimiento, la participación del administrado por si sola carece de fuerza vinculante para generar una declaración de cualquiera de las entidades, nunca será factor determinante para obtener una decisión, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia convicción de la administración.

Comúnmente se reduce el acto administrativo a aquellas actuaciones que contienen una manifestación de voluntad administrativa, el querer, la intención consciente y voluntaria de la autoridad –haciendo actuar a la ley-, que se forma con los elementos de juicio que conoce y el ordenamiento jurídico aplicable. Sin embargo, también son actos administrativos las certificaciones, las inscripciones, las constancias, etc., supuestos en los cuales propiamente la autoridad no posee una manifestación de su querer. Por ello, la Comisión acordó emplear el término más amplio de “declaraciones de las entidades” en vez del tradicional “manifestaciones de voluntad”.

Con acierto DROMI afirma: que la doctrina considera que las declaraciones que sirven de base al acto administrativo pueden ser:

1) Declaraciones decisorias, cuando contienen una declaración de voluntad, de deseo o un querer especifico de la administración que constituye su finalidad (ej. Resolución administrativa, acotación tributaria, otorgamiento de licencia);

2) Declaraciones de Conocimiento, cuando la autoridad certifica tanto el conocimiento de un hecho de relevancia jurídica (ej. acto de transmisión, como la notificación o la publicación), como la aceptación de declaraciones particulares de interés administrativo (ej. Partidas de nacimiento, inscripciones registrales, certificaciones).

3) Declaraciones de opinión, cuando valora y emite un juicio afirmativo o negativo sobre un hecho comprobado administrativamente (ej. Certificación administrativa de antecedentes, de buena conducta, de salud, etc.).

La declaración ha de emanar de una persona que posea la condición subjetiva de entidad, conforme al artículo I del Título Preliminar, lo cual incluye a los otros Poderes del Estado diferentes al propiamente administrativo, e incluso a entes no estatales, como empresas privadas que asumen servicios públicos, o funciones públicas, entre otros. De este modo, un acto administrativo puede ser producido, por los órganos del Poder ejecutivo, autoridades de los Poderes legislativo o judicial, de órganos autónomos, por autoridades regionales y municipales, e incluso, por los particulares cuando les hubieren sido atribuidas funciones administrativas.

La exigencia de la cobertura de una declaración formal de las entidades, para alcanzar la categoría de actos administrativos, hace que sean excluidos los comportamientos materiales o simplemente hechos administrativos subjetivos a que se refiere el numeral 1.2.2., esto es toda actuación física u operativa de los órganos administrativo que produce la adquisición, modificación, transferencia o extinción de relaciones jurídicas. Por ejemplo, la demolición de un edificio, la actividad de inspección,

...