La Comisión Nacional de los Derechos Humanos

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), la institución oficial de

México encargada de defender y promover los derechos fundamentales, no está

ejerciendo al máximo su mandato. A lo largo de los años, la CNDH ha realizado

algunos aportes valiosos a la promoción de los derechos humanos en México, al

documentar de manera detallada y fundada violaciones de derechos humanos y

obstáculos sistémicos al progreso en esta materia. Sin embargo, cuando se trata de

impulsar medidas para mejorar el pobre historial de violaciones de derechos

humanos en México, a través de asegurar un recurso efectivo a las víctimas y de

promover reformas estructurales, la actuación de la CNDH ha sido decepcionante.

La función principal de la CNDH es velar por que las instituciones del Estado

garanticen un recurso efectivo a las víctimas cuando se cometen abusos y reformen

las políticas y prácticas que dan lugar a tales violaciones. Dado que estas

instituciones generalmente no lo hacen, a menudo la CNDH representa el único

recurso que les queda a las víctimas que buscan obtener un resarcimiento por los

abusos sufridos. La CNDH debería ser, también, el principal impulsor de los

cambios que México requiere con urgencia para prevenir que se cometan

violaciones de los derechos humanos en el futuro.

La CNDH no deja de realizar estas funciones por falta de recursos. El presupuesto de

la CNDH de 2007 (de aproximadamente US$ 73 millones) es, sin duda, mayor que el

de las demás oficinas de ombudsman de América Latina y uno de los más grandes

del mundo. Cuenta con más de 1.000 empleados, entre los cuales se encuentran

profesionales capacitados y con mucha experiencia, que muestran un compromiso

genuino con la promoción de los derechos humanos. El problema tampoco se debe

al mandato de la CNDH, cuya amplia definición incluye tanto la función de

“proteger” como la de “promover” los derechos humanos, ni a sus facultades

legales, las cuales proveen los instrumentos necesarios para cumplir con su amplio

mandato.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México 2

Por el contrario, la razón del limitado impacto de la CNDH radica en sus propias

políticas y prácticas. La CNDH no ha ejercido plenamente su amplio mandato ni

maximizado el uso de sus cuantiosos recursos. Una y otra vez, la CNDH no impulsa a

las instituciones del Estado a reparar los abusos que ha documentado, no promueve

las reformas necesarias para prevenir abusos futuros, no se opone a leyes, políticas

y prácticas abusivas y contrarias a estándares internacionales de derechos humanos,

no entrega ni difunde información que posee sobre casos de derechos humanos y

no siempre se relaciona constructivamente con actores claves que buscan promover

el progreso de los derechos humanos en México.

La CNDH podría jugar un papel mucho más activo en mejorar la situación de los

derechos humanos en México. Sin embargo, para que una institución de este tipo

logre generar los cambios necesarios y no se limite a describir el status quo, debe

ser ingeniosa, creativa, proactiva y persistente al promover soluciones a los

problemas de derechos humanos en el país.

Los investigadores de la CNDH han utilizado los recursos disponibles para realizar

esfuerzos con el fin de documentar abusos. Por ejemplo, la segunda visitaduría

realizó una investigación exhaustiva después de la represión en Guadalajara en

2004 y en Atenco en 2006 y publicó un relato detallado y fundado de las serias

violaciones de derechos humanos cometidas en ambos casos. En 2006, la tercera

visitaduría utilizó un conjunto de indicadores para evaluar de manera

pormenorizada el sistema penitenciario en el país. La quinta visitaduría ha buscado

superar las dificultades que existen para documentar abusos sufridos por migrantes

a través de la apertura, en años recientes, de oficinas en lugares claves a lo largo del

país, lo cual hizo más fácil para las víctimas de estos abusos denunciarlos, y para la

CNDH investigarlos.

El personal de la CNDH también ha sido, en algunos casos, proactivo en la

promoción de reformas para abordar estos problemas. La quinta visitaduría, por

ejemplo, ha llevado adelante campañas activas para ampliar la libertad de prensa

en México. Esta visitaduría jugó un papel importante para lograr que el Congreso

aprobara legislación para proteger a los periodistas de revelar sus fuentes en 2006 y

la despenalización de la difamación en 2007.

3 Human Rights Watch Febrero 2008

Lamentablemente, como documenta este informe, este enfoque proactivo a la

promoción de los derechos humanos no ha sido replicado en muchas áreas de

trabajo de la CNDH. Las conclusiones de este informe están basadas en entrevistas

exhaustivas realizadas a 38 funcionarios de la CNDH, incluidos su actual presidente

y funcionarios de alto nivel de todas las principales áreas de trabajo, así como

también a distintos ex empleados de la CNDH, incluyendo todos los ex presidentes.

Las conclusiones también se extraen de extensas entrevistas y consultas con

representantes de organizaciones no gubernamentales locales, que han

desempeñado un papel fundamental en observar el trabajo de la CNDH desde su

creación, y con representantes de comisiones estatales de derechos humanos,

abogados, periodistas, académicos y líderes de la sociedad civil de México. Por

último, las conclusiones están basadas en entrevistas con numerosas víctimas y

familiares de víctimas de violaciones de los derechos humanos.

El objetivo de Human Rights Watch al publicar este informe es proporcionar un

análisis fáctico de las razones por las cuales la CNDH no está ejerciendo plenamente

su mandato, así como recomendaciones concretas y factibles sobre cómo estas

deficiencias pueden ser remediadas. Esperamos que el análisis y las

recomendaciones en este documento sean de utilidad para los funcionarios de la

CNDH y del gobierno mexicano, así como para individuos y organizaciones de la

sociedad civil en México que se preocupan por los derechos humanos y la actuación

de la CNDH.

Recursos

La CNDH habitualmente abandona los casos de violaciones de derechos humanos

que documenta antes de su resolución. Una vez documentadas las violaciones de

derechos humanos y después de emitir recomendaciones sobre cómo repararlas, los

funcionarios de la CNDH optan por no monitorear la implementación de las

recomendaciones, cuyo fin es garantizar que se reparen los abusos.

Los funcionarios de la CNDH invocan las más variadas justificaciones para su

inacción. Aducen, por ejemplo, que el mandato de la CNDH no los habilita a

continuar con el seguimiento de los casos si los funcionarios del gobierno rechazan

sus recomendaciones. Afirman que el mandato no les permite continuar La Comisión Nacional de los Derechos Humanos de México 4

monitoreando los casos que documentan a través de un “informe especial”.

Sostienen que el mandato no les permite analizar la implementación por parte del

gobierno de las “recomendaciones generales”, las cuales abordan prácticas

sistémicas en vez de abusos específicos. Y afirman, en el mismo sentido, que

tampoco están autorizados para verificar el trabajo de los agentes del ministerio

público, lo cual implica que no pueden monitorear la implementación de una de sus

recomendaciones más frecuentes: que quienes cometan abusos sean juzgados.

Sin embargo, el mandato de la CNDH y las leyes mexicanas aplicables sí permiten a

los funcionarios de la CNDH continuar con su labor —y promover activamente la

implementación de sus recomendaciones— en todos estos supuestos. De hecho, en

algunos casos, los funcionarios de la CNDH lo han hecho y los resultados han sido

positivos. Sin embargo, demasiado a menudo, a pesar del considerable trabajo que

hace al documentar abusos y recomendar reparaciones, la CNDH tiene poca o nula

repercusión en las prácticas de derechos humanos en México.

Reforma

Además de recomendar que el Estado repare las violaciones de derechos humanos

en casos específicos, la CNDH tiene la atribución de promover las reformas

necesarias para evitar futuros abusos. Sin embargo, aquí también la CNDH ha

mostrado una tendencia a renunciar a esta facultad. En lugar de cuestionar leyes

nacionales no acordes con estándares internacionales de derechos humanos, con

demasiada frecuencia la CNDH hace precisamente lo contrario y tolera prácticas

abusivas al deferir a las leyes nacionales vigentes, en lugar de abogar por su reforma.

La CNDH tampoco ha apoyado iniciativas de otros actores del Estado —como los

poderes ejecutivo y legislativo— destinadas a lograr que las leyes mexicanas

cumplan con los estándares internacionales

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