DIMENSIONAMIENTO DE COBERTURA FINANCIERA POR RIESGOS DE DESASTRES

Julio 2013

ÍNDICE

INTRODUCCIÓN i

DIMENSIONAMIENTO DE COBERTURA FINANCIERA POR RIESGOS DE DESASTRES 1

1. Exposición del País a Amenazas Naturales 1

2. Análisis del Gasto de Emergencias por Desastres Naturales 4

3. Estimación del Gasto Esperado y Propuesta de Cobertura 6

4. Análisis de la situación fiscal del país 9

5. Propuesta de Estrategia Financiera 11

INTRODUCCIÓN

Objetivo del Estudio

Este estudio se realiza en el contexto de la preparación del préstamo bajo la Facilidad de Crédito Contingente para Emergencias por Desastres Naturales solicitado por Nicaragua al BID. El principal objetivo del presente estudio es llevar a cabo un análisis exploratorio que permita comenzar a dimensionar la cobertura ex ante con que debería contar el país para hacer frente a las emergencias por desastres, identificar que menú de instrumentos podrían utilizarse para proporcionar dicha cobertura y proponer una estructura de financiamiento de dichos gastos.

El estudio parte de una evaluación de la magnitud del riesgo que enfrenta Nicaragua ante la ocurrencia de desastres naturales y, a través de una metodología que se describe a continuación, se intentará estimar la cobertura financiera más apropiada para el caso nicaragüense. A partir de estos elementos, el resultado del estudio será sugerir un conjunto de acciones de política que pondrán al país en una mejor situación frente al riesgo financiero que implican los desastres naturales.

Cabe notar que el objetivo final de una adecuada gestión financiera de riesgos por desastres naturales es evitar que por falta de previsión y planificación se genere una respuesta deficiente del país ante desastres naturales o se vea comprometida la sostenibilidad fiscal ante estas circunstancias. Este esfuerzo debe verse como un paso más para consolidar la estabilidad fiscal lograda y seguir en la búsqueda de tener una política fiscal sostenible y diseñada para enfrentar los distintos riesgos que imponen vulnerabilidad macroeconómica a Nicaragua.

Metodología Empleada

Una de las principales conclusiones expresadas por la literatura existente sobre la gestión financiera de riesgos de desastres, sostiene que los países con alta exposición y vulnerabilidad a los fenómenos naturales, deben contar con una cobertura financiera ex ante que les permita tener recursos disponibles en forma inmediata para atender las emergencias. Esto no sólo permitiría proteger la sostenibilidad fiscal, sino también reducir el impacto de estos eventos sobre la población y los bienes.

Sobre la base de lo anterior, la cobertura y estructura de financiamiento que se plantean en las secciones subsiguientes están diseñadas para permitir cubrir los gastos extraordinarios futuros esperados durante la fase de emergencia (considerada como los 180 días siguientes a la ocurrencia del evento), para el caso de que en uno de los años de periodo de cobertura del préstamo contingente se produzca un desastre de intensidad severa o catastrófica.

Con miras a determinar el dimensionamiento y estructura de financiamiento de la cobertura ex ante que debería tener el país, la metodología propuesta consta de cuatro fases secuenciales:

– La primera fase determina la exposición del país a los distintos desastres naturales en base a datos históricos, incluyendo la población afectada, y los gastos extraordinarios asociados a emergencias aquellos incurridos en la atención de la población afectada y la rehabilitación temporal de viviendas e infraestructura (secciones 1 y 2 del estudio, respectivamente).

– En la segunda fase, dadas ciertas limitaciones para la utilización de la información histórica del caso de Nicaragua, se requiere la elaboración, cálculo y aplicación de proxies que permitan determinar el gasto en que incurriría el país en caso de eventos recurrentes, severos y catastróficos (sección 3).

– La tercera fase de análisis enmarca las estimaciones obtenidas en la fase anterior dentro de la situación fiscal de Nicaragua (sección 4 del estudio) para luego proponer el dimensionamiento más apropiado de la cobertura.

– Y por último, teniendo en cuenta el dimensionamiento de los costos y cobertura desarrollados, en la cuarta fase se plantea una propuesta de financiamiento para una óptima cobertura financiera (sección 5 del estudio).

DIMENSIONAMIENTO DE COBERTURA FINANCIERA POR RIESGOS DE DESASTRES

1. Exposición del País a Amenazas Naturales

1.1 Los países de Centroamérica y el Caribe están expuestos con una frecuencia creciente a desastres naturales de intensidad severa. En particular, por su ubicación geográfica, Nicaragua está expuesta a varias amenazas naturales como huracanes, terremotos, volcanes e inundaciones, ubicándose en el segundo puesto a nivel mundial entre los países más afectados por huracanes o tormentas tropicales y el número 30 en afectación por terremotos . Igualmente, según un estudio realizado por el Banco Mundial, Nicaragua se ubica a nivel mundial en el puesto 26 entre los países con mayor exposición a amenazas naturales según la superficie territorial expuesta, con un 10% de su área total expuesta a dos o más tipos de eventos naturales adversos de magnitud potencialmente severa o catastrófica . Esta situación, sumada a diversos factores sociales, económicos y demográficos -como el rápido crecimiento de la población urbana, un patrón de crecimiento urbano no planificado en la mayoría de las ciudades nicaragüenses, el aumento de asentamientos informales, la falta de prácticas de construcción adecuadas y la degradación del medio ambiente, explican la elevada vulnerabilidad de Nicaragua ante desastres naturales y el cambio climático.

1.2 Históricamente, la frecuencia de los desastres naturales en el país es elevada y ha mostrado una tendencia creciente en las décadas recientes. Solamente en los últimos 40 años, Nicaragua ha sufrido 53 desastres de origen natural de diversos tipos y ha registrado pérdidas económicas por un monto aproximado de US$2.728 millones, afectando a más de 3,9 millones de personas .

Tabla 1. Resumen de eventos ocurridos en el periodo 1970-2012

Tipo Núm. de Eventos Población afectada Promedio afectados por evento

Hidrometeorológicos

Huracán/Tormenta tropical 18 1.708.697 94.928

Inundación 15 574.513 38.301

Sequía 4 553.000 138.250

Incendio 3 16.000 5.333

Tormenta 2 410 205

Deslizamiento de tierra (asoc. lluvias) 1 5.769 5.769

Geofísicos

Terremoto 5 733.894 146.779

Erupción volcánica 5 321.370 64.274

Total 53 3.913.653 73.843

Fuente: EM-DAT 3

1.3 Los eventos más severos que afectaron al país por cantidad de población afectada fueron el sismo de Managua de 1972 y la tormenta tropical Mitch, que afectaron al 37% de la población del país (720.000 personas) y el 19% (868.228 personas), respectivamente.

Tabla 2. Eventos más devastadores por población afectada (1970-2011)

Año Evento Población Afectada

Tipo Subtipo (Magnitud) Total % Pobl. País

1972 Actividad sísmica Sismo de Managua (6.2) 720.000 37,0%

1998 Tormenta tropical Huracán Mitch 868.228 18,9%

1988 Tormenta tropical Huracán Joan 360.278 10,6%

1992 Erupción volcánica Erupción Cerro Negro 300.075 7,7%

Fuente: EM-DAT.

1.4 Entre los eventos más devastadores para el país destaca el sismo de Managua en 1972 que tuvo un impacto catastrófico en la capital nicaragüense, generando pérdidas estimadas en US$845 millones. Otros eventos de gran magnitud que sufrió el país en los últimos años fueron el huracán Mitch de 1998 y el huracán Joan de 1988, que causaron pérdidas económicas totales de US$988 millones (equivalentes al 22,5% del PIB) y US$400 millones (cerca del 12% del PIB), respectivamente.

Tabla 3. Eventos más devastadores por magnitud de pérdidas (1970-2011)

Año Evento Pérdidas económicas

(US$ millones)

Tipo Subtipo (Magnitud)

1972 Actividad sísmica Sismo de Managua (6.2) 845

1998 Tormenta tropical Huracán Mitch 988

1988 Tormenta tropical Huracán Joan 400

1982 Tormenta tropical Alleta 356

Fuentes: EM-DAT. 

2. Análisis del Gasto de Emergencias por Desastres Naturales

1.5 El marco de regulación para la realización de gastos extraordinarios para la atención de emergencias por desastres naturales incluye la Ley 337, creadora del Sistema Nacional de Prevención, Mitigación y Atención de Desastres (SINAPRED), la Constitución Política de la República de Nicaragua y otras leyes y decretos complementarios. En cuanto a la coordinación y la ejecución de acciones de respuesta ente un desastre, destacan las siguientes disposiciones:

a. La Ley 337, creadora del SINAPRED, contempla el funcionamiento del Comité Nacional del Sistema, de las comisiones de trabajo sectoriales, las unidades técnicas de enlace, que deben funcionar en todas y cada una de las instituciones públicas centralizadas y descentralizadas, así como las brigadas municipales y locales de respuesta ante la emergencia. En particular, la Ley asigna al Sistema la función de coordinar, ejecutar y promover los preparativos de respuestas inmediatas necesarias para los momentos de calamidad.

b. El artículo 8 de la Ley-337 Los órganos e instituciones del Estado que integran el Sistema Nacional

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