Presidencialismo O Parlamentarismo? Por Juan Linz

En décadas recientes se han realizado renovados esfuerzos para estudiar y entender los distintos sistemas democráticos, pero la mayoría de estos análisis se han centrado en torno a los modelos de conflicto politios y mas específicamente en los sistemas de partidos y formación de coaliciones y no en el estudio del orden institucional que ocupo la atención de muchos analistas clásicos. Con la excepción de la vasta bibliografía sobre el impacto de los sistemas electorales en la configuración de sistemas de partidos, generados por los primeros escritos de Ferdinand Hermens y el trabajo clásico de Maurice Duvergerr, y por los escritos de Douglas Rae y Giovanni Sartori entre otros, los científicos políticos le han dado poca atención al rol de las instituciones políticas, excepto en el estudio de democracias especificas.

Los debates acerca de los sistemas monárquicos y republicanos, sistemas presidenciales y parlamentarios, el Estado Unitario y el Federalismo, han pasado al olvido y no han entrado en las discusiones contemporáneas acerca del funcionamiento de instituciones y practicas políticas y democráticas, ni siquiera sus consecuencias en el sistema de partidos.

En el momento en que una cantidad de países inicia el proceso de escribir o reescribir sus constituciones algunos de esos temas deberían ganar de nuevo actualidad y formar parte de lo que Sartori ha llamado la Ingenieria Politica, para sentar las bases de la consolidación y estabilidad democráticas. Sin duda, las innovaciones constitucionales de la postguerra, el voto constructivo alemán de no-confianza y la fundación de la Quinta Republica Francesa, con su refuerzo del Ejecutivo para balancear las debilidades del parlamentarismo asambleísta con un régimen semi-presidencialista, han atraído imitadores y han llamado la atención de los estudiosos. Pero hacen falta estudios mas sistematicos y hasta cierto punto, de la conducta humana sobre las consecuencias para el proceso político de las diferentes instituciones en las cuales se pueden basar algunos de los debates sobre reforma constitucional e institucional. Con la notable excepción del libro de Kaltefleiter en el que se analizan los casos de Ejecutivos bipolares como los de la Republica del Weimar y la Quinta Republica Francesa, y el reciente ensayo de Stefano Bartolini sobre la elección directa del Jefe de Estado en Europa, las diferencias entre regímenes parlamentarios, presidenciales y semi-presidenciales no han atraído la atención de la Ciencia Politica y solo son discutidos limitadamente en los dos mas recientes trabajos sobre democracias contemporáneas, los cuales son de Bingham Powell y Arend Lyphart.

Esta falta de atención se debe primordialmente al hecho de que, con la excepción notable de los Estados Unidos, la mayoría de las democracias estables de Europa y el Commonwealth han tenido regímenes parlamentarios. Mientras que la mayoría de los países con constituciones presidencialistas han sido democracias inestables o regímenes autoritarios y por lo tanto no han estado incluidas en esos esfuerzos de análisis comparativo de las democracias. A muchos factores sociales, económicos, culturales y políticos se les otorgo un papel protagonico en el análisis de las crisis y la caída de la democracia en esos países pero no encontramos prácticamente ninguna mención sobre rol de factores institucionales en esas crisis. Solo en el caso de Chile se ha hecho alguna referencia al conflicto entre el Presidente Allende y el Congreso en el análisis del colapso de la democracia. Podria ser solo un accidente que tantos países con regímenes presidencialistas se hayan encontrado con grandes dificultades en establecer democracias estables, pero ciertamente la relación entre esos dos tipos principales de instituciones políticas democráticas y el proceso político parece mercer mas atención que la recibida hasta ahora. Hubiese sido interesante volver a los viejos debates de constitucionalistas e intelectuales, particularmente en America Latina, sobre el presidencialismo y el parlamentarismo. Pero sospechamos que no nos serian de mucha ayuda para nuestras preocupaciones presentes pues reflejaría, por un lado la gran admiración por la gran república democrática americana y su sistema presidencialista, ignorando hasta cierto punto lo que Woodrow Wilson describe como “gobierno del Congreso” y por otro lado las amargas criticas al parlamentarismo francés que probablemente fueron recogidas por la bibliografía jurídica latinoamericana.

En mi propio trabajo sobre la caída de los regímenes democráticos, cuando estaba corrigiendo el borrador, me impresiono en la re-lectura del análisis de ODonell la indudable inviabilidad en la Argentina post-peronistas la dificultad extraordinaria de integrar y/o aislar a los peronistas. En contraste a los comunistas en Italia, que a pesar de toda la tirantez que genera la democracia italiana, nunca llego a consecuencias parecidas. Como resultado, escribi un breve ensayo sobre las consecuencias políticas del presidencialismo y el parlamentarismo que he ampliado recientemente y que constituye el tema básico de este ensayo. Las ideas que intento desarrollar necesitaran ciertamente una investigación mas profunda, usando experiencias de diferentes países, particularmente de America Latina, pero también de las Filipinas, Corea del Sur, Nigeria y quizás El Libano. Un trabajo adicional requeriría una investigación sobre las percepciones, tanto de las elites políticas como del pueblo, sobre el Presidente y las legislaturas en esos regímenes.

Es asombroso que la mayor parte de la discusión sobre el tipo de gobierno presidencialista, en los clásicos sobre política democrática, se limita al caso de los Estados Unidos y a una comparación entre este país y el Reino Unido, con prácticamente ninguna referencia a la larga experiencia de los países de America Latina con regimenes presidencialistas.

Esta laguna en la bibliografía hace inevitablemente polémico mi análisis en este ensayo. Por lo tanto, debe ser tomado como estimulo para una mayor y mas sistematica investigación. Ya que la peculiar mezcla entre el parlamentarismo y el presidencialismo en la Constitucion de Weimar y la Quinta Republica Francesa ha sido objeto de mas análisis científicos y no ha sido introducido en America Latina –aunque en el reciente proceso de redemocratización Portugal ha optado por un sistema similar cuyas dificultades en años recientes merecen inclusión en los debates científicos – no nos referimos en detalle a esos sistemas mixtos.

Parlamentarismo y Presidencialismo

La realidad política dista mucho de ser nítida en algunos sistemas parlamentarios, y aunque el gobierno emerge de los linchamientos políticos de un cuerpo de representantes electos por el pueblo existe también un Jefe de Estado, un monarca, el gobernador general en los países del Commonwealth o un Presidente con poderes formales limitados aunque en ciertas circunstancias tiene o puede tener un aval político significativo, (generalmente en ocasiones de crisis o creando el mismo las crisis). En los sistemas parlamentarios, la única institución con legitimidad democrática es el Parlamento, y el gobierno que deriva de su autoridad con la confianza o la aprobación del Parlamento, sea este formado por mayorías parlamentarias o sea porque un gobierno de minoría es tolerado por el Parlamento, entre periodos electorales o en casos excepcionales cuando el Parlamento no puede establecer un gobierno alternativo. Los primeros ministros cada vez que se están pareciendo mas a los Presidentes, dado el incremento en la personalización del liderazgo de los partidos y la identificación de los votantes con los lideres además de la identificación con el partido o partidos porque presentan un líder atractivo, su poder al fin y al cabo no deriva de la identificación del votante con ellos y no pueden apelar directamente al pueblo en oposición a los representantes que los apoyan en una legislatura o en oposición a su propio partido, excepto después de la disolución del Parlamento y ellamado a nuevas elecciones. Solo pueden surgir conflictos en esos casos que discute Bartolini en que el Parlamentarismo se combina con la elección popular directa del Presidente y en esos pocos casos en los que el presidente tiene considerables poderes en reserva. La mayoría de los Presidentes en sistemas parlamentarios, como los monarcas constitucionales en las monarquías parlamentarias, tienen solo poderes y funciones limitados y hay que considerar que los mecanismos institucionales para la elección de tales presidentes y la practica política han limitado el conflicto potencial entre estos dos puestos con legitimación democrática, como en Irlanda, Islandia y Austria.

Los sistemas presidenciales están basados en principios opuestos. Un Ejecutivo con poderes considerables en la Constitucion, generalmente con el control total de la composición de su gabinete y la administración, electo directamente por el pueblo por un periodo limitado de tiempo y que no depende de un voto formal de confianza de los representantes democráticamente electos para el Parlamento. El es no solo el depositario del Poder Ejecutivo sino también la cabeza

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