Presupuesto

EL PRESUPUESTO

1. NOCIÓN GENERAL. — Al estudiar la actividad financiera (cap. I ) , vimos que para realizar sus fines el Estado necesita realizar gastos y obtener recursos, manejando importantes cantidades de dinero, que por un principio ineludible de orden deben ser calculadas y autorizadas de antemano.

Dice Duverger (Instituciones financieras, p. 219) que en materia financiera, a diferencia de sus otras actividades, los Estados modernos tienen una actividad planificada en forma precisa; el conjunto de sus gastos y sus recursos es previsto con adelanto, generalmente para un año, según un cuadro detallado que tiene carácter obligatorio. En principio, ningún gasto puede ser efectuado niningún ingreso percibido fuera de los incluidos en el plan. Este programa financiero anual es lo que se denomina presupuesto.

Puede decirse, entonces, que esencialmente el presupuesto es un acto de gobierno mediante él cual se prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos últimos para un período futuro determinado, que generalmente es de un año.

2. OBIGEN Y EVOLUCIÓN. — El presupuesto tuvo un origen netamente político, y sus primeros antecedentes debe buscárselos en inglaterra. En 1215 los barones del reino lograron un triunfo sobre el monarca al lograr que se estableciera en la Carta Magna que ningún tributo —salvo casos excepcionales— podía ser establecido con el consentimiento del Consejo del Reino. El concepto se reproduce en la Petición de Derechos de 1628, y culmina en 1689 con la sanción del Bill de Derechos de los Lores y los Comunes, donde se establece que es ilegal toda cobranza de impuestos sin el consentimiento del parlamento, o por un tiempo más largo, o de otra manera que la consentida por el parlamento. Además, se separaron las finanzas de la corona de las finanzas de la Nación, diferenciándose los gastos del Estado (lista civil) de los gastos del soberano, y refiriéndose que ciertos gastos periódicos fuesen aprobados anualmente por el parlamento.

Esta originaria versión del presupuesto se desarrolló progresivamente en Inglaterra durante los siglos XVII y XVIII, aplicándose en Francia y en el resto del continente a partir del siglo XIX.

Puede observarse que el presupuesto ha sido el resultado político de las luchas por la supremacía entre el soberano y los representantes del pueblo. Estos últimos consiguieron, primero, hacer admitir al rey que ningún impuesto podía ser establecido sin el consentimiento de los representantes del pueblo, y luego lograron controlar el empleo de los fondos que habían votado, o sea, los gastos públicos. Posteriormente, se obtuvo como conquista que la percepción de impuestos fuera autorizada sólo por un año y, por consiguiente, que tanto gasto como recurso debieran ser autorizados anualmente. De allí, el agolpamiento de los gastos y recursos previstos para el año siguiente en un solo documento, que era sometido a la aprobación del parlamento. Tal, la noción tradicional del presupuesto.

Sin embargo, las nuevas concepciones financieras han traido profundas trasformaciones a la concepción del presupuesto, a causa de la cada vez mayor participación que se asigna al Estado en la actividad económica en general, cualquiera que sea su sistema de gobierno. Según las nuevas ideas, la acción estatal debe cumplirse conforme a un plan, del cual es manifestación esencial el presupuesto, cuya noción tradicional se jamplía en el tiempo (presupuestos plurianuales o cíclicos) y en el espacio (presupuesto económico), con alteración de ciertos principios considerados básicos por las concepciones clásicas. Así, por ejemplo, lo relativo al equilibrio, la unidad, la universalidad, etc.

3. NATURALEZA JURÍDICA. — En los Estados modernos, el presupuesto adopta la forma de una ley, y en consecuencia, para su elaboración, deben cumplirse todos los requisitos exigidos por la Constitución y legislación general de los respectivos países. Se discute doctrinalmente si el presupuesto es una ley sólo formal, sin contenido material, o si se trata, por el contrario, de una ley perfecta con plenos efectos jurídicos, al igual que todas las leyes materiales. La mayoría de la doctrina (Jéze, Giannini, Sáinz de Bujanda, Baleeiro, Bielsa, Ahumada) se inclina por la primera postura, mientras que otros autores (Ingrosso, Mortara, Giuliani Fonrouge) están en la segunda posición.

Ésta es una cuestión cuya solución debe buscarse en el marco del derecho positivo de los distintos países. Aceptando que fuera válida la distinción entre "ley material" y "ley formal", lo cual de por sí ya es muy discutible, y tomando como base el significado que se atribuye a tales expresiones, el hecho de que la ley presupuestaria sea sólo una ley formal, o que contenga, por el contrario, normas sustanciales creadoras de reglas jurídicas generales o especiales, depende del alcance o limitaciones que cada país asigne a la ley de presupuesto. No cabe duda, por ejemplo, que en Brasil la ley presupuestaria es una ley formal, dado que según su Constitución de 1967, la ley de presupuesto no puede incluir "disposición extraña a la fijación de gastos y a la previsión de ingresos" (art. 63), por lo cual el presupuesto sólo debe limitarse a calcular y autorizar, sin que sea lícito incluir disposiciones de otro tipo, y entre ellas, las de carácter sustancial. En cambio, en aquellos sistemas en que el presupuesto incluye la creación de tributos que para mantener vigencia debe volárselos anualmente, es indudable que la ley presupuestaria no es meramente formal, pues contiene normas jurídicas sustanciales.

En relación a nuestro país, concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carácter de ley formal. Con respecto a los recursos, el presupuesto sólo los calcula, pero no los crea, ya que están establecidos por otras leyes, con total independencia de la ley presupuestaria. En cuanto a los gastos, la ley de presupuesto tampoco contiene normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar por ello al poder ejecutivo a realizarlos. Éste, por consiguiente, no está forzado a efectuar todas las erogaciones contenidas en el presupuesto; por el contrario, puede efectuar economías de funcionamiento o inversión. La única obligación del poder ejecutivo consiste en no sobrepasar el límite máximo autorizado por la ley, ya que ése es justamente el objetivo del presupuesto en relación a los gastos. Por otra parte, el decreto-ley 23.354/56 (art. 18) tiene establecido que "la ley de presupuesto no incluirá disposiciones de carácter orgánico ni derogatorias o modificatorias de leyes en vigor". Esta ley, si bien no tiene jerarquía constitucional, como en Brasil, tiene el claro propósito de limitar el presupuesto a su función formal de acto

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