Conjunto Habitacional San Pablo: Resultado De Una Política De Atención A La Vulnerabilidad Social Y Habitacional

Conjunto habitacional San Pablo: selección de los beneficiados, decisiones institucionales en torno a la vulnerabilidad social.

Resumen

Este documento tiene como finalidad principal explicar cómo es atendido el tema de la vulnerabilidad desde el ámbito conceptual de la planeación urbana y, operativamente, mediante el programa de vivienda del INVI 2001-2006, destacando el impacto de los programas que atienden a la población que habita en condiciones de riesgo, pero, especialmente, las características de la población que el mismo instituto considera como población prioritaria por sus condiciones de vulnerabilidad socio ambiental (grupos vulnerables).

El análisis se aborda mediante el estudio de caso denominado “Conjunto Habitacional San Pablo” financiado por el Instituto de Vivienda del Distrito Federal en el año 2004 y considerado como el proyecto emblemático de la administración 2001-2006 por el proceso de gestión y las características de la población beneficiada.

Se utilizan entrevistas semiestructuradas a ex funcionarios que participaron en el proceso de selección y atención a demanda que fue integrada en este proyecto.

Para la parte conceptual se sistematizó información tanto de documentos académicos como del Gobierno del Distrito Federal.

El análisis aporta elementos para la reflexión y discusión sobre las limitaciones del programa de vivienda en materia de atención a familias consideradas como grupos vulnerables.

Introducción

En la mayoría de los países latinoamericanos el tratamiento de los distintos aspectos relacionados con los desastres, de manera general, ha estado dominado por las ciencias naturales o las disciplinas tecnológicas, es decir, la investigación de los mecanismos físicos detrás de los desastres, su recurrencia temporal y sus parámetros espaciales o territoriales (sismos, huracanes, inundaciones y deslizamientos, etc.) la resistencia de las construcciones o soportes físicos a las amenazas, o bien, mediante descripciones de los diferentes impactos sociales y acciones de reconstrucción que se presentan en condiciones particulares.

Sin embargo, entre los especialistas es cada vez más aceptado que para que exista un riesgo debe existir tanto una amenaza o un peligro, como una población vulnerable a sus impactos. Es decir, los fenómenos perturbadores no son en sí mismo factores de desastre, sino más bien, el desastre es el resultado de la conjunción de determinados fenómenos naturales o antrópicos y la capacidad de los soportes físicos construidos por la sociedad para amortiguar sus efectos, así como por la capacidad de respuesta de la población afectada (Coulomb y Monterrubio, 2009)

Respecto de la vulnerabilidad físico-espacial son factores de riesgo: a) los fenómenos naturales que, al entrar en contacto con los seres humanos podrían ocasionar desastre, afectando su patrimonio o su vida misma. En el caso del Distrito Federal, en esta categoría entran los riesgos geológicos, tectónicos, volcánicos, edafológicos, sísmicos, deslizamiento en laderas, raptación, corrimiento de tierras, hundimientos, zonas minadas, riesgos hidrometeorológicos, tormentas, inundaciones y heladas; y, b) los factores creados por el hombre como incendios, inundaciones, explosiones, contaminación ambiental y epidemias (Preciado, et. al, 1997)

En el caso de la vulnerabilidad urbana generada por la acción del hombre, se puede analizar a partir de tres componentes: la vivienda, la infraestructura y el equipamiento urbano (Ibíd.)

La vulnerabilidad físico-espacial de la ciudad de México, va de la mano con la vulnerabilidad social que caracteriza a buena parte de su población. Este tipo de vulnerabilidad es definida como la “incapacidad de la ciudad, región o comunidad para soportar el impacto causado por la presencia de fenómenos naturales, o humanos peligrosos y para recuperarse a ellos” (Lavell, 1996: 16).

Esta vulnerabilidad está asociada con las condiciones socioeconómicas de la población, su condición física y de salud, y un índice de pobreza, lo cual se traduce en contar (o no), con mayor acceso a la información y capacitación para la prevención de desastres, a edificaciones seguras, sistemas de alarma sobre emergencias, etc.

Es por la vulnerabilidad social que los usuarios de una vivienda y habitantes de una zona específica de la ciudad de México, están expuestos de manera diferencial a los riesgos que se generan por fenómenos naturales o por antropogénicos.

En tal sentido es evidente que existe una estrecha relación entre la atención a la vulnerabilidad físico-espacial, el ordenamiento territorial y la atención a la vulnerabilidad social.

En los últimos diez años, en la ciudad de México, una forma de articular el ordenamiento urbano y la atención a la población que habita en condiciones de riesgo por efecto de la vulnerabilidad socio ambiental ha sido, indudablemente, la política habitacional instrumentada por el Gobierno del Distrito Federal a través del Instituto de Vivienda.

Objetivo

El objetivo del presente trabajo es explicar cómo es atendido el tema de la vulnerabilidad desde el ámbito conceptual de la planeación urbana y, operativamente, mediante el programa de vivienda del INVI 2001-2006, destacando el impacto de los programas que atienden a la población que habita en condiciones de riesgo, pero, especialmente, las características de la población que el mismo instituto considera como población prioritaria por sus condiciones de vulnerabilidad socio ambiental (grupos vulnerables).

Metodología

El análisis se aborda mediante el estudio de caso denominado “Conjunto Habitacional San Pablo” financiado por el Instituto de Vivienda del Distrito Federal en el año 2004 y considerado como el proyecto emblemático de la administración 2001-2006 por el proceso de gestión y las características de la población beneficiada.

Se utilizan entrevistas semiestructuradas a ex funcionarios que participaron en el proceso de selección y atención a demanda que fue integrada en este proyecto.

Para la parte conceptual se sistematizó información tanto de documentos académicos como del Gobierno del Distrito Federal.

El documento se articula en tres partes, en la primera se abordan los principales lineamientos que establece el Programa General de Desarrollo Urbano vigente en materia de protección civil, riesgos y vulnerabilidad en el ordenamiento territorial; el segundo punto explica los programas y estrategias de atención a población vulnerable desde el Instituto de Vivienda del Distrito Federal, y el tercero analiza el proceso de atención a grupos vulnerables a partir del Conjunto Habitacional San Pablo.

La vulnerabilidad de la vivienda atendida a partir del programa de vivienda 2001-2006

Con esta base, dentro del Programa instrumentado por el Instituto de Vivienda, a través de los Programas de Financiamiento de Vivienda en Conjunto, y Mejoramiento de Vivienda, se llevaron a cabo acciones encaminadas a atender la problemática de vivienda de familias que habitaban en condiciones de riesgo, mediante la sustitución de vivienda precaria y en alto riesgo por viviendas nuevas en conjuntos habitacionales (principalmente en la Ciudad Central).

La vulnerabilidad de vivienda desde 2001 y hasta la fecha, es catalogada y clasificada por los programas de atención del INVI según se trate de riesgo hidrometeorológico, riesgo estructural, riesgo por falla geológica, o riesgo físico-químico y la prioriza dependiendo del grado de riesgo que pueda sufrir la población que habita en las viviendas y zonas dañadas. Esta vulnerabilidad es condicionada por el grado de afectación de la vivienda y del riesgo que trasgrede la calidad de vida de sus habitantes, por ejemplo, si los habitantes deben desalojar rápidamente su vivienda se les paga una renta mensual, o se les reubica en vivienda provisional, esto con el fin de salvaguardar su integridad hasta que se les asigne un financiamiento para una vivienda, es decir cuando un proyecto esté ya terminado.

Acciones para atender a las familias que habitan en zonas de alto riesgo 2001-2006

- A partir de 2001, se creó en el Instituto de Vivienda el área de Programas Especiales para atender a grupos vulnerables, campamentos, y viviendas en alto riesgo donde destaca el Programa Emergente por Fenómenos Hidrometereológicos.

- En el mismo año se amplió el programa de atención a familias que habitan en edificios deteriorados, mediante la compraventa o la expropiación de dichos inmuebles, y a finales de 2003, con la puesta en marcha del Programa Emergente de Vivienda en Alto Riesgo Estructural, se creó un área específica para la atención a las solicitudes de muy alto riesgo (que responden a diferentes características de alto riesgo), realizándose visitas técnicas y sociales para la definición de la situación de alto riesgo reportada, lo que permitió marcar prioridades de atención a la demanda (ALDF, 2004)

Programa Emergente por Fenómenos Hidrometereológicos

El objetivo principal de este programa fue evitar que las familias permanezcan en situación de alto riesgo, que adquirieran un patrimonio familiar y contaran con una vivienda propia, a través de las opciones de crédito que les otorga el Instituto de Vivienda del Distrito Federal. Atendió a las familias con problemas de desalojo, y a familias cuya vivienda se ubicaba en zonas consideradas como peligrosas y de alto riesgo como zonas de minas,

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