El. Marco de la Administración Pública

EL Marco de la Administración Pública

1. El Contexto Decisorio

1.1. La relación entre problema y decisión

Las decisiones son respuestas a problemas. En tal sentido, las respuestas públicas a determinados problemas constan de dos partes:

1. la política o línea de acción a seguir,
2. la administración de tal política.

Es decir, en este concepto confluyen teoría y práctica. Por lo tanto, administrar es:

1. llevar a cabo una tarea,
2. es conciliar intereses,
3. es rendir cuenta por determinadas consecuencias,
4. es justificar ciertos actos.

Cuando analizamos en concreto las acciones de gobierno, el administrador, como agente de la voluntad pública, modifica la sociedad de la que surge el gobierno, a través del tipo de problema que la sociedad desea que su gobierno solucione.

Al considerar los problemas, resulta oportuno realizar la siguiente distinción:

1. problemas dóciles,
2. problemas perversos.

1.2. Distinción entre problemas dóciles y problemas perversos

Incluimos dentro de los problemas dóciles a todas aquellas situaciones, complicaciones, contrariedades, molestias o inconvenientes que se pueden resolver en forma sostenida y prolongada en el tiempo a través del sentido común y el ingenio o creatividad. Podemos citar como ejemplo, a la construcción de viviendas, caminos pavimentados, etc.

Por otra parte, entendemos por problemas perversos a aquellos problemas sin soluciones, con respuestas sólo temporales e imperfectas. Entre ellos podemos citar el trazado de una autopista, el establecimiento de un programa escolar, la lucha contra la delincuencia.

Rittel y Webber los llaman “perversos” no porque sean en sí mismos deplorables éticamente. Emplean el término “perverso” en un sentido semejante al de “maligno” (en oposición a “benigno”) o “vicioso” (como un círculo) o “tramposo” (como un duende) o “agresivo” (como un león, a diferencia de un cordero.

Los problemas dóciles  se solucionan con facilidad porque son fáciles de definir y separarlos de otros problemas y del entorno. Las dificultades y complejidades son de carácter técnico.

Los problemas perversos carecen de una formulación definitiva y por tanto de criterios uniformes para decidir cuándo se ha hallado una solución. Más aún, al elegir una definición de una política o acción concreta para el problema determina su solución.

Los problemas sociales implican, en parte, una discrepancia entre como vemos las cosas y cómo creemos que deberían ser. Sin embargo, con los problemas perversos la manera de entender la discrepancia en un momento dado determina la forma de resolver el problema en ese contexto. Esta interacción entre el ver y el escoger se aprecia en problemas relacionados con la pobreza, la inseguridad, la salud, la educación, entre otros.

Dado que los problemas perversos son objeto de innumerables definiciones políticas, no hay pruebas concluyentes para medir la eficacia de sus soluciones. La solución misma está sujeta a volverse parte del problema: un programa de capacitación para el empleo prepara trabajadores calificados, cada uno de los cuales remplaza a dos empleados menos especializados. Así, toda solución influye no sólo en el problema que se ha fijado como objetivo (uno así lo espera), sino también en ese otro del que el problema original era sólo un síntoma, y los efectos no van necesariamente en la misma dirección.

Debido a su singularidad, no son abordables con las rutinas habituales de análisis y evaluación. En consecuencia, hasta donde es posible hacer una lista previa de las soluciones de un problema perverso, es difícil que éstas sean excluyentes.

Por último, al lidiar con problemas perversos, los administradores públicos en tanto que supresores de problemas no tienen derecho, en un sentido político, a equivocarse: son responsables de las consecuencias sociales de sus “soluciones”. Sus actos y omisiones influyen en personas cuya vida se ve afectada por las secuelas.

Las organizaciones como soluciones de problemas perversos

Los problemas perversos nos ponen ante la visualización de una cuestión concreta que es el mundo social.

En tal sentido, son los administradores públicos los actores cruciales en estos esfuerzos, son los administradores públicos quienes tienen en sus manos las herramientas (análisis instrumentales y reglas) para la solución de los problemas perversos.

A tal fin, se debe contar con tres aspectos que están siempre presente en la gestión de proyectos o programas:

a. recursos,

b. tiempo,

c. alcance.

Están altamente interrelacionados, y tienen una incidencia directa en la solución alcanzada. A esto, hay que sumarle el análisis instrumental, el conocimiento adecuado del problema y las estructuras de autoridad organizacional.

El concepto de problema perverso pone en tela de juicio tanto nuestras explicaciones convencionales de los problemas organizacionales como nuestras ideas sobre la responsabilidad y la autoridad.

Entonces, no alcanza con las definiciones que circunscriben los alcances de las políticas o acciones a la esfera racional e instrumental. Es decir, existe una limitación concreta al evaluar las soluciones ya sea con fundamentos puramente instrumentales o recurriendo a la sola autoridad formal. Es necesario, en tal sentido, poder abordar el problema desde distintos ángulos o dimensiones.

El administrador que asume una función

Los problemas perversos abarcan a casi todas las áreas de gobierno. Y su gama es de índole, organizacional, política y personal.

Una función es un conjunto e expectativas que acompañan una relación organizacional particular. Pedir ejemplos de función.

Las funciones que uno asume en un determinado cargo estarán dadas por las  funciones preestablecidas y las que defina  el ejecutar que a su vez dependen de:

1. las expectativas culturales, expresadas en el manual de misiones y funciones,
2. la impronta de quien las ejecuta (capacidades, conocimientos, experiencia, destrezas, etc).
3. el personal a cargo (habilidades y destrezas).

Acción personal y acción organizacional

Como dijimos los administradores públicos se enfrentan con innumerables problemas perversos. Y surgen un montón de interrogantes:

1. ¿dónde está la línea divisoria entre las responsabilidades del gobierno y las de los ciudadanos particulares?
2. ¿cómo saben los funcionarios públicos, sin la ventaja de la retrospectiva, si sus acciones responden de manera adecuada al público que sirven?
3. ¿es posible deslindar responsabilidades en forma razonable cuando un ciudadano es mal atendido o maltratado?
4. ¿es la calidad de los servicios del gobierno una función más de la observancia puntual de procedimientos formales o del compromiso personal de los funcionarios para responder con eficacia a las necesidades del público?

Estos interrogantes, entre otros, nos llevan a definir el problema considerando los siguientes limitantes:

1. la escasez de tiempo,
2. de recursos,
3. de conocimientos.

A su vez, nos enfrentan a los siguientes interrogantes de la decisión:

a. como,

b. cuando,

c. con quien, (con que otra institución).

c. si debe o no actuar.

Actualmente, se observa un mundo creciente en su complejidad, lo que suma a la perversidad del problema un nuevo aspecto que es la complejidad. Y en esa complejidad, se observa a diario el nacimiento de nuevas formas de organizarse; muchas con lógicas de organización conocidas, otras con una nueva impronta. En la actualidad, las organizaciones deben lidiar en un mundo cada vez más complejo, heterogéneo y fragmentado. Por lo tanto, si las acciones de los funcionarios públicos parecen difíciles de entender cuando se juzgan en forma individual, consideremos entonces la dificultad aún mayor de comprenderlas en su relación recíproca. Las decisiones administrativas son arduas y complejas precisamente porque se toman y ejecutan en un contexto organizacional, una red de relaciones que a menudo confunde no sólo a los observadores sino también a los mismos participantes.

Por ejemplo, a pesar de las innumerables reglas y otros mecanismos destinados a controlar los errores administrativos, tanto la discrecionalidad como la información incompleta son una parte inevitable de la acción administrativa. Aunque la discrecionalidad administrativa puede conducir en ocasiones a equivocaciones, también es la base del compromiso personal de los administradores para una ejecución concienzuda de sus tareas. En otras palabras, permite que el administrador y el usuario den forma a la regla general de la circunstancia específica. Sin este compromiso como reconocía Max Weber, la impersonalidad formalista necesaria para garantizar la eficiencia de la burocracia también puede generar una patología propia en forma de indiferencia.

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