BUROCRACIA COMO ESTRUCTURA SOCIAL

BUROCRACIA COMO ESTRUCTURA SOCIAL

Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de acciones está funcionalmente relacionada con los propósitos de la organización (1). En esa organización está unificada una serie de empleos, de posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y privilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y específicas. Cada uno de los empleos contiene una zona de competencia y

de responsabilidad que le son atribuidas. La autoridad, el poder de control que se deriva de una posición reconocida es interesante al empleo y no a la persona particular que desempeña el papel oficial. La acción oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas preexistentes de la organización. El sistema de relaciones prescritas entre los diferentes empleos supone un grado considerable de reglamentación y una distancia social claramente definida entre quienes ocupan esas posiciones. La reglamentación o formulismo se manifiesta mediante un ritual social más o menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes empleos. Tal formulismo, que está unificado con la distribución de autoridad dentro del sistema, sirve para reducir al mínimo la fricción restringiendo en gran medida el contacto (oficial) a modos que están definidos previamente por las reglas de la organización. De esa manera se crean la facilidad de calcular la conducta de los demás y un conjunto estable de expectativas mutuas. Además, el formulismo facilita la interacción de los ocupantes de los empleos a pesar de sus actitudes privadas (quizá hostiles) de uno para otro. De este modo, el subordinado está protegido contra la acción arbitraria de su superior, ya que los actos de ambos están limitados por una serie de reglas mutuamente reconocidas. Ordenaciones específicas de procedimientos fomentan la objetividad y restringen el «rápido paso del impulso a la acción» (2).

1. ESTRUCTURA DE LA BUROCRACIA

El tipo ideal de esa organización formulista es la burocracia y, en muchos respectos, el análisis clásico de la burocracia es el de Max Weber (3). Como Weber dice, la burocracia supone una división tajante de actividades unificadas que se consideran deberes inherentes al empleo. En la reglamentación se formula un sistema de controles y sanciones diferenciadas. La asignación de papeles tiene lugar a base de aptitudes técnicas que se averiguan mediante procedimientos formularios impersonales (por ejemplo, exámenes). Dentro de la estructura de la autoridad, jerárquicamente ordenada, las actividades de «expertos especializados a sueldo» son gobernadas por reglas generales, abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir instrucciones específicas para cada caso concreto. El carácter general de las reglas requiere el uso constante de la categorización, por la cual los problemas y los casos particulares se clasifican a base de criterios definidos y son tratados en consecuencia. El tipo puro de funcionario burocrático es nombrado por un superior o mediante el ejercicio de la competencia impersonal; no es elegido. Cierto grado de flexibilidad en la burocracia se consigue mediante la elección de altos funcionarios que probablemente expresan la voluntad del cuerpo electoral (por ejemplo, un grupo de ciudadanos o un consejo de directores). La elección de altos funcionarios está destinada a afectar los fines de la organización, pero los procedimientos técnicos para realizar esos fines son aplicados por personal burocrático fijo (4).

La mayor parte de los empleos burocráticos suponen la expectativa de la tenencia vitalicia y la ausencia de factores perturbadores que puedan reducir el tamaño de la organización. La burocracia eleva al máximo la seguridad vocacional

(5). La función de la seguridad en la tenencia del empleo, de las pensiones, del aumento de sueldo y de los procedimientos reglamentados para el ascenso es conseguir el cumplimiento escrupuloso de las obligaciones oficiales, sin tener en cuenta presiones extrañas (6). El mérito principal de la burocracia es su eficacia técnica, con una gran estimación por la precisión, la rapidez, el control experto, la continuidad, la discreción y la óptima restitución del gasto que representa. La estructura se aproxima a la eliminación completa de relaciones personalizadas y de consideraciones no racionales (hostilidad, ansiedad, complicaciones sentimentales, etcétera).

Con la burocratización creciente, resulta claro a todo el mundo que tenga ojos que el individuo está en un grado muy importante controlado por sus relaciones sociales con los instrumentos de producción. Esto ya no parece sólo un dogma del marxismo, sino un hecho obstinado que tienen que reconocer todos, completamente aparte de sus convicciones ideológicas. La burocratización hace fácilmente visible lo que antes era confuso y oscuro. Un número cada vez mayor de individuos descubren que para trabajar tienen que ser empleados. Para trabajar, hay que tener instrumentos y equipo. Y de instrumentos y equipo sólo se dispone, y esto cada vez más, en la burocracia, privada o pública. En consecuencia, se tiene que ser empleado por la burocracia para tener acceso a los instrumentos a fin de trabajar para vivir. En este sentido la burocratización trae consigo la separación de los individuos de los medios de producción, como en la empresa capitalista moderna o en la empresa comunista del Estado (de la variedad de mediados de siglo), así como en el ejército posfeudal la burocratización produjo la separación completa de los medios de destrucción. Típicamente, el trabajador ya no es dueño de sus instrumentos ni el soldado lo es de sus armas. Y en este sentido especial, es cada vez mayor el número de individuos que se convierten en trabajadores, ya de mono de trabajo, ya de cuello blanco, ya de camisa almidonada. Así se forma, por ejemplo, el tipo nuevo de trabajador científico, al «separar» al científico de su equipo técnico: al fin y al cabo, el físico no suele ser dueño de su ciclotrón. Para trabajar en sus investigaciones, tiene que ser empleado de una burocracia con recursos de laboratorio.

La burocracia es una administración que rehúye casi por completo la discusión pública de sus técnicas, aunque pueden discutirse públicamente sus orientaciones políticas

(7). Este secreto no se limita a la burocracia pública ni a la burocracia privada. Se le considera necesario para resguardar información valiosa contra competidores económicos privados o contra grupos políticos extranjeros y potencialmente hostiles. Y aunque

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