ADMINISTRACION PUBLICA

Bolilla n 2

LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

l. Consideraciones generales

En el capítulo anterior hemos estudiado la noción de función administrativa desde los puntos de vista material y orgánico. Sentada ya la noción de funciór4 administrativa, vamos a estudiar en este capítulo distintos aspectos de la misma. Nos referimos en primer lugar a la forma en que se concebía la administración en el Estado policía y cómo se la concibe en el Estado liberal y en el social. de Derecho, lo que nos llevará a considerar la administración ordenadora y la administración prestacional.

Pero antes, por razones didácticas, debemos precisar cuál es el sentido y el significado de la voz "Administración".

2. Acepciones de la palabra Administración

Son varios los sentidos y significados que se atribuyen a la voz "Administración". Es necesario precisar cuáles de ellos serán los utilizados en esta obra, para así determinar el objeto y el campo de nuestro estudio.

Si bien existen discrepancías sobre qué se entiende por "Administración" o ' `Administrativo", hay completo acuerdo en que estos vocablos tienen diversos sentidos y distintos significados'. La precisión con que se determine el uso que haremos del vocablo es, pues, necesario, puesto que el calificativo "Administrativo" 2 aparece en cada uno de los capítulos que integran nuestra disciplina 3.

A. Sentido etimológico

En el sentido etimológico tampoco existe completo acuerdo. Así, para algunos, administrar proviene del latín: de "ad" y "ministrare", que significa "servir a" 4. Otros autores consideran que proviene de "ad manusltrahere" lo que implica "manejar, gestionar, traer a la mano". A poco que analicemos se comprueba que son significaciones casi idénticas s y que lo importante es que este sentido pone de resalto el carácter de que es una actividad subalterna o subordinada .

B. Sentido vulgar

Nos referimos aquí al sentido común, vulgar, que se da al vocablo. Administrar es cuidar algo, dirigirlo, manejarlo, para conducirlo a un fin. En este sentido se utiliza la voz con dos alcances diferentes: uno que comprende sólo lo material, así el comerciante administra su negocio; otro más amplio, el sacerdote administra los sacramentos, el profesor administra su cátedra .

Sentido jurídico

Éste es el que específicamente nos importa. En este sentido se lo utiliza tanto por el Derecho público cuanto por el privado, por cierto que con diferencias 8. En aquél se lo utiliza para referirse a sujetos o actividades, pero fundamentalmente para referirse a un subsistema jurídico. En este aspecto es el adjetivo que califica a un sector del orden jurídico, aquél que trata la "autoadministración del Estado".

Así arribamos al lugar de donde debemos partir para estudiar nuestra disciplina. Precisar qué significa "administrativo", cuando, como adjetivo califica al sustantivo "Derecho" en la expresión "Derecho Administrativo".

Encontramos en este sentido más restringido varios significados: el objetivo o material, el formal o el subjetivo u orgánico y el mixto. Veremos cada un< de ellos:

a) Las objetivas. el significado de Ia voz Administración hace referencia a actividades que son independientes de la naturaleza o condición del sujeto que la realiza. Se hace referencia, así, a lo que el Estado hace o debe hacer. Los autores se valen de diversos criterios para caracterizar a este sentido de la voz Administración. Podemos agruparlos en: 1) criterio material Tiene en cuenta los rasgos más típicos: concreción, parcialidad, subordinación y continuidad; 2) criterio finalista: Considera el fin que se trata de satisfacer con dicha función .

b) Administración desde el punto de vista formal. Tiene er: ~ aenta las consecuencias jurídicas de la actividad administrativa. Hace referencia a la manera como el sistema jurídico regula la organización de ciertas "personas" y la forma de realizar determinadas actividades. Según esta concepción, el calificativo administrativo hace referencia a un cierto sector del orden jurídico 12. Administración en sentido formal es, entonces, el sistema jurídico que constituye el derecho administrativo.

c) Criterio subjetivo u orgánico. Atiende a los órganos o a las denominadas personas administrativas que ejercen funciones administrativas. En este aspecto cabe hacer dos reflexiones. Por un lado, que es cierto que frecuentemente se utiliza la voz "Administración" para hacer referencia a un órgano 0 conjunto de órganos (cuando decimos, por ejemplo, que el Presidente es el jefe' de la Administración); por otro, el de determinar a qué se hace referencia cuando se utiliza la voz en este sentido subjetivo, en otras palabras, a qué órganos se aplica la legislación administrativa .

3. La Administración en el Estado policía

Es corriente pensar en la actualidad que la actividad de la Administración se desenvuelve sujeta al Derecho, pero la historia nos enseña que esta sumisión de la administración al derecho no ha sido de todas las épocas, y que nace en lo

que se llamó el Estado liberal de Derecho. Conviene, en consecuencia, estudiar _ cuál fue la situación en que se encontraba la Administración en el Estado policía. En el Estado policía, el precepto vigente de la constitución material regis voluntas suprema !ex se manifiesta en el campo de la administración, el príncipe decidía y actuaba de manera discrecional, ejerciendo todas las funciones de? Estado. No tenía límite en su acción, ya que su responsabilidad se concebía so lamente frente a Dios y a su conciencia y la consideración prudente de lo que e~ útil y práctico hacer en beneficio de la patria. El príncipe, como no podía llevar a cabo materialmente todas las actividades, tenía que delegar en diversos funcionarios nombrados por él, a cuyo efecto fijaba la competencia de los mismos por medio de instrucciones detalladas minuciosamente. Ahora bien, las decisiones de los funcionarios no sólo podían ser reformadas o anuladas por vía jerárquica ordinaria sino que, en alguna oportunidad, lo hacía directamente el príncipe, abocándose al conocimiento de algunos asuntos y desplazando a los funcionarios. En el Estado policía la Administración tenía una naturaleza pura mente personal y carecía de límites jurídicos, operando con un poder discrecional ilimitado, y el particular carecía de acción para discutir u oponerse a las resoluciones de la autoridad.

Príncipes y autoridades se complacen en actuar en el papel de bienhechores de sus súbditos, y de allí que el Estado policía se ha llamado también Estado tienéfico. Esto tenía la particularidad de que al súbdito, sin la menor intervención de su voluntad, se le imponía su propio bien, es decir lo que a la autoridad en cada caso le pareciera tal. Es de señalar que esta situación se advierte en el Estado policía para la Administración, pero no siempre para la justicia, la que se asemejó, en algunos casos, al tipo de justicia en el Estado de Derecho. Ello resulta de la circunstancia de que el príncipe había ejercido durante mucho tiempo el poder judicial supremo en su territorio. El uso abusivo del mismo, especialmente en Prusia, bajo el reinado de Federico el Grande, dio lugar a que se produjeran cambios. Se reconoció que el interés superior del bien público no podría exigir, en todas las actividades del Estado, la intervención directa del. príncipe y que, en materia de justicia, no podía existir una intervención semejante. De allí que la justicia civil y la penal obtuvieran una situación particular y diferente a la que correspondía a la Administración. Las autoridades judiciales formaron un centro de poder propio e independiente, lo suficientemente fuerte para realizar, en cierta medida, el Derecho, y hacer cumplir sus decisiones. La justicia, entonces, aparece vinculada a las leyes civiles, penales y procesales. La Administración no se halla vinculada a ninguna ley de este tipo, ya que concentra las facultades de legislar y ejecutar. Aparece entonces una distinción fundamental: el órgano judicial tiene que aplicar la ley; el órgano administrativa; tiene e? de dictarla y de proveer en cada caso particular le parezca más adecuado. La justicia aparece como ejecución del Derecho, la Administración como actividad libre del derecho.

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4. El fisco

En el Estado policía existía un Derecho que aplicaba Ia justicia, pero como no había un verdadero Derecho Administrativo como protección de los administrados, era necesario buscar la forma de proteger a los mismos contra los excesos del Estado. Este problema se resolvió gracias a la teoría del fisco. Como dentro del ordenamiento jurídico del Estado policía, para que los tribunales fueran competentes en materias en que el Estado era parte, era necesario que éste estuviera sometido al Derecho Civil, ya que si no estaba sometido a este Derecho no lo estaría a ninguno; por cuanto fuera del Derecho Civil no había un verdadero Derecho. Había que resolver el conflicto entre dos ideas fundamentales: la idea del Estado omnipotente y la idea del Derecho. La solución de este conflicto se obtuvo con la teoría del fisco desarrollada en el Estado policía, que hoy prácticamente no tiene como tal ninguna función que cumplir. La noción del fisco tuvo su origen en el Derecho Romano y fue renovada más tarde, en la

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