Buchanan - Política Sin Romanticismo

JOAN PRATS I CATALÀ

Director del Instituto Internacional

de Gobernabilidad de Catalunya

DE LA BUROCRACIA AL MANAGEMENT,

DEL MANAGEMENT A LA GOBERNANZA

LAS TRANSFORMACIONES

DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

DE NUESTRO TIEMPO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID

2005

Capítulo 3

SENTIDO DE LAS TRANSFORMACIONES:

DE LA BUROCRACIA A LA GERENCIA;

DE LA GERENCIA A LA GOBERNANZA

3.1. EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, SU CRÍTICA Y LAS RAZONES

DE SU VIGENCIA PARCIAL

A lo largo del último cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el ámbito de

las Ciencias de la Administración un movimiento que nos ha llevado de la

administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento

contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen

a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los

setenta («administración o burocracia»), desde mediados de los setenta

hasta mediados de los noventa («gerencia o management») y desde entonces

hasta la actualidad («gobernanza»).

Hasta mediados de los setenta las reformas administrativas se inspiraron en

el modelo burocrático weberiano, sobre el cual se construyó la arquitectura

institucional del Estado democrático y social de Derecho. Dicho modelo

fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad «gerencial» y

de la racionalidad «legal», es decir, como el más apropiado para garantizar:

1) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa, y 2) la sumisión

plena de las Administraciones Públicas al Derecho. El modelo inspiró la

construcción del llamado «Estado administrativo» y fue el paradigma desde

el que se desarrolló tanto la primera fase de las Ciencias de la Administración

como el Derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.

El modelo de Administración burocrática fue el paradigma inspirador de

todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años cincuenta

y sesenta. La racionalidad legal y gerencial burocrática, que ya había

presidido la construcción histórica de los Estados liberales de Derecho,

fue también el modelo que inspiró tras la Segunda Guerra Mundial tanto la

construcción institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes

servicios nacionales del bienestar característicos del Estado social.

Durante los años cincuenta y sesenta el modelo burocrático no era una alternativa

organizativa entre otras, sino «el» modelo expresivo de la racionalidad

legal y gerencial, de validez y aplicación supuestamente universales

(de hecho, eliminado el elemento democrático, inspiró también el desarrollo

administrativo de los países del antiguo bloque comunista).

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El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones

administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados

de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza

con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el

comportamiento burocrático resulta perfectamente previsible y calculable;

que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio

que ocupan y que los oficios se encuentran jerárquicamente ordenados;

que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al

mérito; que la realidad en la que la Administración opera puede ser plenamente

conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que

éstas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados

con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas

asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente

a los intereses generales mediante la aplicación de los planes y

las normas, y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos

frente a las presiones políticas y sociales; que los intereses generales son

trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados,

y que corresponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su

definición...

Para Weber, la burocracia es la forma de organización a través de la que

opera el sistema de dominación política racional o legal. El tipo de sistema

político que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominación

carismática y tradicional, que no son racionales porque no se

basan en la obediencia

...