Buchanan - Política Sin Romanticismo

JOAN PRATS I CATALÀ

Director del Instituto Internacional

de Gobernabilidad de Catalunya

DE LA BUROCRACIA AL MANAGEMENT,

DEL MANAGEMENT A LA GOBERNANZA

LAS TRANSFORMACIONES

DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

DE NUESTRO TIEMPO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

MADRID

2005

Capítulo 3

SENTIDO DE LAS TRANSFORMACIONES:

DE LA BUROCRACIA A LA GERENCIA;

DE LA GERENCIA A LA GOBERNANZA

3.1. EL PARADIGMA BUROCRÁTICO, SU CRÍTICA Y LAS RAZONES

DE SU VIGENCIA PARCIAL

A lo largo del último cuarto del siglo XX hemos visto discurrir en el ámbito de

las Ciencias de la Administración un movimiento que nos ha llevado de la

administración a la gerencia y de la gerencia a la gobernanza. Este movimiento

contiene el cambio de los paradigmas intelectuales que subyacen

a las principales reformas administrativas impulsadas hasta mediados de los

setenta («administración o burocracia»), desde mediados de los setenta

hasta mediados de los noventa («gerencia o management») y desde entonces

hasta la actualidad («gobernanza»).

Hasta mediados de los setenta las reformas administrativas se inspiraron en

el modelo burocrático weberiano, sobre el cual se construyó la arquitectura

institucional del Estado democrático y social de Derecho. Dicho modelo

fue considerado a la vez como expresión de la racionalidad «gerencial» y

de la racionalidad «legal», es decir, como el más apropiado para garantizar:

1) la eficacia y eficiencia de la acción administrativa, y 2) la sumisión

plena de las Administraciones Públicas al Derecho. El modelo inspiró la

construcción del llamado «Estado administrativo» y fue el paradigma desde

el que se desarrolló tanto la primera fase de las Ciencias de la Administración

como el Derecho administrativo del proyecto antidiscrecional.

El modelo de Administración burocrática fue el paradigma inspirador de

todo el movimiento internacional de reforma administrativa de los años cincuenta

y sesenta. La racionalidad legal y gerencial burocrática, que ya había

presidido la construcción histórica de los Estados liberales de Derecho,

fue también el modelo que inspiró tras la Segunda Guerra Mundial tanto la

construcción institucional de los Estados en desarrollo como la de los grandes

servicios nacionales del bienestar característicos del Estado social.

Durante los años cincuenta y sesenta el modelo burocrático no era una alternativa

organizativa entre otras, sino «el» modelo expresivo de la racionalidad

legal y gerencial, de validez y aplicación supuestamente universales

(de hecho, eliminado el elemento democrático, inspiró también el desarrollo

administrativo de los países del antiguo bloque comunista).

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El modelo o tipo ideal burocrático es bien conocido: supone que las organizaciones

administrativas sirven intereses públicos perfectamente separados

de los intereses privados de sus funcionarios; que este servicio se realiza

con pleno sometimiento a las normas y planes vigentes, por lo que el

comportamiento burocrático resulta perfectamente previsible y calculable;

que los funcionarios se encuentran perfectamente separados del oficio

que ocupan y que los oficios se encuentran jerárquicamente ordenados;

que los funcionarios son seleccionados y promocionados en base al

mérito; que la realidad en la que la Administración opera puede ser plenamente

conocida por la cúspide jerárquica de las organizaciones; que

éstas pueden traducir el conocimiento en planes o normas que serán ejecutados

con plena fidelidad por la jerarquía de funcionarios según las tareas

asignadas a cada puesto y oficio; que los funcionarios sirven exclusivamente

a los intereses generales mediante la aplicación de los planes y

las normas, y que para ello se encuentran estatutariamente protegidos

frente a las presiones políticas y sociales; que los intereses generales son

trascendentes y no inmanentes al juego conflictivo de los intereses privados,

y que corresponde al Estado y a sus funcionarios el monopolio de su

definición...

Para Weber, la burocracia es la forma de organización a través de la que

opera el sistema de dominación política racional o legal. El tipo de sistema

político que da sentido a la burocracia se contrapone a los sistemas de dominación

carismática y tradicional, que no son racionales porque no se

basan en la obediencia a la norma legal, sino al Fuehrer y al Señor o Herr.

La dominación legal o racional articulada a través de la burocracia está

basada en los principios siguientes:

• Mediante pacto o concesión puede crearse cualquier Derecho de carácter

racional (orientado a funciones o a valores, o a ambos) con la

pretensión de que sea aceptado por los miembros del grupo e incluso

por quienes con él se relacionan.

• Todo Derecho es, por naturaleza, un cosmos de reglas abstractas, cuyos

principios son aceptados, o al menos no son rechazados, por el grupo: la

jurisdicción es la aplicación de estas reglas al caso individual y la Administración

el desarrollo racional de los intereses del grupo dentro de los límites

de las normas jurídicas.

• El dominus, es decir, el superior, al mismo tiempo que ordena y manda,

está sometido y obedece a este ordenamiento impersonal.

• El que obedece no lo hace al superior, sino al Derecho y, además, sólo

en cuanto miembro del grupo.

• En su consecuencia, la obediencia sólo se refiere a las órdenes emanadas

dentro de una competencia racional y objetivamente limitada.

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De la burocracia al management, del management a la gobernanza

Las categorías fundamentales a través de las cuales se configura la racionalidad

de la dominación burocrática son las siguientes:

• Un desarrollo permanente y reglado de asuntos oficiales dentro de una

competencia, lo que implica: un ámbito de deberes determinados por

una distribución objetiva, con una jerarquía de los poderes de mando y

una rígida delimitación de los medios de coacción admisibles y de los

presupuestos para su ejercicio.

• Una jerarquía orgánica, o sea, un orden de autoridades de control e inspección,

con el correspondiente derecho de recurrir ante los superiores

contra las resoluciones de los inferiores.

• Las reglas procedimentales pueden ser técnicas o normativas, pero, en

cualquier caso, para su aplicación racional se precisa una capacidad

técnica especializada, cuyo dominio caracteriza a los funcionarios.

• Hay una separación completa entre el aparato administrativo y los instrumentos

que maneja, pues éstos no pertenecen a los funcionarios; por

los mismos hay también una separación completa entre el patrimonio

administrativo y el patrimonio privado de los funcionarios y, también, lógicamente,

es distinto el lugar de trabajo y de vivienda.

• No cabe una apropiación personal del cargo por parte de su titular.

• La tramitación de los asuntos se desarrolla de forma escrita, a través de

expedientes.

El tipo ideal weberiano de dominación legal se corresponde, a nivel político

y jurídico, con la afirmación del principio de legalidad, que sigue y seguirá

siendo un valor de civilización irrenunciable, una verdadera exigencia

de la modernidad de los sistemas económicos y sociales, en la medida en

que hace previsibles las decisiones políticas y garantiza a la vez los derechos

económicos de los ciudadanos a través de la instauración del control

judicial de la acción administrativa. Ahora bien, la racionalidad legal es un

valor político y jurídico no necesariamente democrático1, ya que el principio

de legalidad no presupone ni coincide con el Estado de Derecho2. El

principio de legalidad es una exigencia funcional de la Administración de

una sociedad moderna y, como tal, compatible con el autoritarismo político.

La confusión establecida en España por los administrativistas durante el

autoritarismo franquista entre el Estado de Derecho y el principio de legalidad

no debería borrar la diferencia de sustancia político-constitucional

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Sentido de las transformaciones: de la burocracia a la gerencia; de la gerencia a la gobernanza

1 Para la confirmación de esta tesis es suficiente consultar las páginas introductorias del Derecho

administrativo de Ernest Forsthoff.

2 Sobre la distinción entre el Estado de Derecho y principio de legalidad puede verse W. Abendroth

(1976), Introducción a la Ciencia Política, Ed. Anagrama, Barcelona.

que existe entre los dos conceptos. Una cosa es servir a la legalidad y otra,

muy distinta, al Estado de Derecho. La Administración y los funcionarios españoles,

hasta tiempos históricamente recientes, casi siempre han hecho lo

primero; no obstante, por razones histórico-políticas, pocas veces han podido

hacer lo segundo. Restablecer esta distinción en la conciencia y en las

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