CLASIFICACION JURIDICA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA

CLASIFICACION JURIDICA DE LA FUNCION ADMINISTRATIVA

I. Acto, hecho, reglamento, contrato

1. Conceptos clasificadores

Las nociones de “acto administrativo,” “reglamento,” “contrato administrativo,”

etc., cumplen meramente una función metodológica y sistematizadora dentro

del derecho administrativo; están desprovistas, en consecuencia, de caracteres

dogmáticos que exijan arribar a una definición determinada como única válida

y verdadera; en verdad, son admisibles tantas definiciones de reglamento o

acto administrativo como sistemas doctrinarios existan en el derecho público y

ellas serán válidas en cuanto armonicen dentro del sistema conceptual en que

se las ubica.

Pero si bien la discusión acerca de cómo dar una definición de acto administrativo carece de proyecciones dogmáticas, ello no significa que sea totalmente

intrascendente dar uno u otro concepto ya que de la mayor o menor perfección

y precisión del mismo dependerá la facilidad y utilidad con que se lo podrá manejar luego. La definición a ofrecerse debe entonces responder a una adecuada

metodología y a una satisfactoria sistematización de la realidad del régimen

jurídico de la función administrativa, pues las definiciones y clasificaciones han

de servir para explicar su funcionamiento.

En el proceso de lograr esa sistematización que producirá por resultado la

definición buscada, podemos distinguir varios pasos.

2. Función administrativa

El punto de partida reside en el concepto de función administrativa, que según

se recordará comprende toda la actividad de los órganos administrativos (cen-X-2 parte general

tralizados o descentralizados) y también la actividad de los órganos legislativo

y judiciales en la medida en que no se refiera a las funciones específicas de tales

órganos: Para llegar a una definición de acto administrativo, deberemos clasificar

y sistematizar la realidad que nos presenta la función administrativa.

3. Actividad jurídica y no jurídica

La primera clasificación a efectuar es aquella que distingue entre la actividad

jurídica y no jurídica de la administración, o sea, actividad que produce o no

efectos jurídicos directos; obviamente, la parte que nos va a interesar más intensamente a efectos de la investigación es la primera.

4. Actos y hechos de la administración

4.1. La distinción entre acto y hecho, jurídico y no jurídico

A continuación distinguiremos según que esa actividad o función administrativa, jurídica o no jurídica, se manifieste a través de actos o de hechos. Diremos

que los actos son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad,

de conocimiento o de juicio; que hechos son las actuaciones materiales, las operaciones técnicas realizadas en ejercicio de la función administrativa. Si bien

generalmente los hechos son ejecución de actos (en cuanto dan cumplimiento

o ejecución material, a la decisión que el acto implica), ello no siempre es así y

pueden presentarse actos que no son ejecutados, o hechos realizados sin una

decisión previa formal. La distinción entre acto y hecho no siempre es fácil, en la

práctica, por cuanto el hecho también es en alguna medida expresión de voluntad

administrativa; pero en líneas generales puede afirmarse que el acto se caracteriza porque se manifiesta a través de declaraciones provenientes de la voluntad

administrativa y dirigidas directamente al intelecto de los particulares a través

de la palabra oral o escrita, o de signos con un contenido ideográfico (el gesto del

agente de tránsito al elevar el brazo para detener el tránsito; las señales usuales

de tránsito, tales como flechas, círculos, etc.); el hecho, en cambio, carece de ese

sentido mental y constituye nada más que una actuación física o material.

Si bien en cualquier hecho o actuación material de la administración podemos

deducir cuál ha sido la voluntad que lo ha precedido (del hecho de que se haya

colocado una barrera en una calle, podemos deducir que se la ha querido cerrar

al tránsito; del hecho de que se quite la barrera deducimos que se ha decidido

abrirla nuevamente), no por ello habrá allí un acto: para que exista acto es

necesario que encontremos esa declaración de voluntad que se manifiesta intelectivamente y no a través de su directa ejecución.

Aunque subjetivamente puede existir una decisión del funcionario actuante

tanto si dicta un acto como si realiza un hecho, sólo se llamará acto a aquella

decisión que se exterioriza formalmente como tal y no a través de su directa eje-clasificación de la función administrativa X-3

cución. Así, la decisión ejecutada se da a conocer a los demás individuos a través

de los hechos reales que transmiten la idea respectiva; la decisión de librar la

calle al tránsito se deduce de que nada ni nadie impide transitar; la decisión

de destruir se infiere de que la cosa está siendo destruida, etc. En cambio, la

decisión declarada se da a conocer a los demás individuos a través de hechos o

datos que tienen un significado simbólico, figurado: la decisión de permitir pasar

surgirá pues de una expresión verbal o escrita, o de un signo convencional de

tránsito; la decisión de destruir surgirá de un cartel, etc. De allí se desprende

que el acto administrativo es una declaración que se expresa, pero que queda

allí nomás, como determinación, opinión o conocimiento: que no se ejecuta al

exteriorizarse. No obsta a este concepto el que la idea contenida en la declaración se ejecute inmediatamente después de exteriorizarse; lo esencial es que se

pueda apreciar objetivamente una escisión, una separación conceptual y real

entre a) la decisión, opinión, conocimiento, etc., por un lado y b) la ejecución de

esa decisión por el otro; y esa separación surge de que la declaración sea conocida

a través de datos simbólicos (palabra oral o escrita, signos convencionales, etc.)

y no de datos reales.

Cuando la exteriorización de la decisión se hace recién a través de la ejecución misma, o sea, de los datos reales (la destrucción de la casa; el retiro de

los obstáculos que cerraban la calle, etc.) no estamos ante un acto sino ante un

hecho administrativo. La ejecución material, en todos los casos, es un hecho:

tanto cuando ejecuta un acto, como cuando en ausencia de acto transmite directamente en la actuación material la voluntad a que responde. El acto, pues,

nunca contiene la ejecución de la idea que expresa (ello se refiere, obviamente,

a los casos en que el acto consiste en una decisión, esto es, una declaración de

voluntad: pues si la administración se limita a tomar nota de algo, o emitir alguna opinión o juicio, no hay ejecución conceptualmente posible de dicho acto).

Decidir la destrucción o construcción de una cosa, es un proceso intelectual;

dar a conocer la decisión de destruir o construir esa cosa, pero sin destruirla o

construirla aun, es un acto; construir o destruir la cosa, en ejecución de la decisión dada a conocer previa, independiente y simbólicamente es un hecho; pero

también es un hecho destruir o construir la cosa directamente, sin haber dado

a conocer en forma separada y previa la decisión de hacerlo: en este último caso

faltará el acto administrativo.

Ordenar la detención de una persona, es un acto; aprobar la detención de

una persona, hecha por un agente inferior, es un acto; decidir por sí mismo y

comunicar al interesado que se lo va a detener, es un acto; pero la detención

en sí misma es siempre un hecho: y cuando se efectúa la detención sin haber

previamente dado a conocer al interesado por un proceso intelectual (no-real:

orden verbal, nota, etc.) la voluntad de realizarla, es un hecho realizado sin la

existencia de un acto administrativo.X-4 parte general

Otros ejemplos: si un agente de policía me dice: “Queda usted detenido,” eso

es un acto; si luego me toma del brazo y me lleva a la comisaría este es el hecho que ejecuta el acto anterior; si directamente me toma del brazo y me lleva

a la comisaría, sin antes haberme transmitido aquella decisión de detención,

entonces se tratará de un hecho administrativo. En este último caso, al hecho

administrativo puede también seguir un acto con posterioridad: al llegar a la

comisaría, el comisario decide constituirme detenido y así lo certifica por escrito:

esto es ahora un acto; cuando me llevan al calabozo, esto será otra vez un hecho

administrativo. Si más tarde advierten que se trata de un error en la persona y

que debieran detener a otra persona de nombre parecido, podrán abrir la puerta

del calabozo y esto será un hecho; decirme: “Salga, está en libertad” y ello será un

acto: devolverme mis objetos personales y ello será un hecho. Finalmente, cuando ante mi requerimiento se aplique una sanción administrativa a los agentes

policiales que me detuvieron irregularmente, ello será un acto; el cumplimiento

de la sanción un hecho.

Con ello

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