CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA

CONTROL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDAD Y CONVENCIONALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA

La reciente reforma constitucional relacionada con un mayor compromiso hacia los derechos humanos, publicada el 10 de junio de 2011,1 así como la decisión del caso “Rosendo Radilla Pacheco” por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, han centrado la discusión de la comunidad jurídica en una variada gama de nuevos temas, entre ellos el control difuso.

Antes de la decisión de la Corte en el caso “Rosendo Radilla Pacheco” imperaba un control concentrado de la constitucionalidad, lo que cambió radicalmente con ese fallo, puesto que, entre otras cosas, se decidió que todos los jueces del Estado mexicano debían aplicar el control difuso de la constitucionalidad y la convencionalidad.

Para entender la trascendencia de esta medida primero debemos precisar que el Derecho internacional se forma a través de acuerdos denominados “tratados”, que adquieren su valor obligatorio por medio de la regla pacta sunt servanda,2 figura que proviene de la costumbre internacional,3 y que consiste en el deber de todo Estado de cumplir plenamente con sus obligaciones internacionales.4 Si no existiera este principio, se produciría un quiebre de las relaciones internacionales, ya que se dejaría a la voluntad de los Estados cumplir o no con lo pactado en los tratados que suscriban.5 Por lo que respecta a su jerarquía en nuestro país, desde 1999 la Suprema Corte de Justicia dejó en claro que los tratados internacionales, se encuentran situados inmediatamente por debajo de la Constitución.6

Completa esta idea Eduardo Ferrer, al resaltar que cuando los tratados internacionales han sido debidamente incorporados son derecho nacional de fuente internacional, lo que implica que se “va conformando implícitamente un bloque de constitucionalidad”.7 Este bloque de constitucionalidad se compone no sólo de la propia Constitución, sino de los tratados internacionales y de la legislación ordinaria.8

El principio pro personae y la interpretación conforme

Como parte de este entramado, tenemos que hacer referencia a dos conceptos establecidos en la reforma constitucional citada; en primer lugar, al principio pro personae, el cual consiste en que debe aplicarse la norma que sea más favorable o que otorgue mayor protección a la persona, sin importar que se encuentre en un tratado internacional (suscrito por México).9 Además, se introdujo la interpretación conforme, también denominada por Velluzzi “adaptativa”, que es aquella en la que se adecua el significado de una disposición de jerarquía menor al significado que se le haya establecido en otras normas de rango superior o a un principio general del Derecho. En el primer caso se trata de una interpretación condicionada por una jerarquía formal, mientras que en el segundo, por una jerarquía axiológica.10 Por ejemplo, si una norma tiene dos posibilidades de interpretación y una de ellas está de acuerdo con alguna norma constitucional, se prefiere, se adapta, la interpretación a la disposición constitucional, con el efecto de que se conserve la validez de los textos normativos, puesto que se evita declarar la invalidez o ilegitimidad de una norma.11

No podemos olvidar que los tratados forman parte de nuestra Ley Suprema y sus postulados deben prevalecer. Según la Suprema Corte, se debe “salvaguardar la unidad del orden jurídico nacional a partir del respeto y observancia de la Ley Suprema… debiendo prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente”,12 y del tratado, que es un compromiso celebrado por nuestro país.

Control de convencionalidad en México

El principio de interpretación conforme con la Constitución y los tratados internacionales implica un control de convencionalidad que deben realizar los jueces nacionales. La doctrina considera que este control surge del principio iura novit curia, que implica que el juzgador debe “aplicar las disposiciones pertinentes en una causa, aun cuando las partes no las invoquen expresamente”. Asimismo, se deriva de los artículos 1° y 2° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que obliga a los Estados suscriptores a garantizar los derechos y las garantías reconocidos en ella y a adoptar las medidas para asegurar el respeto a esos derechos y al principio pacta sunt servanda.”13

El control de convencionalidad debe llevarse a cabo confrontando el Derecho interno con los diversos tratados y aplicando el que otorgue mayores beneficios a la persona; a partir del resultado que se obtenga, se debe realizar la confrontación de la legislación interna. Con esto, “los tratados de derechos humanos podrán ser utilizados como parámetros del control de constitucionalidad de las leyes.”14 Es decir, primero hay que confrontar a la Constitución con los tratados y posteriormente ese resultado deberá confrontarse con la legislación secundaria.

Control difuso de la convencionalidad

Como se comentó, en México se seguía un control concentrado de la constitucionalidad y la convencionalidad,15 lo que cambió en julio de 2011, ya que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el expediente 912/2010, relativo a la sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) en el caso Rosendo Radilla Pacheco versus los Estados Unidos Mexicanos, entre otras cosas resolvió que resultaban obligaciones para los jueces del Estado mexicano, “particularmente al ejercer el control de convencionalidad.”16

Abarcó tres aspectos distintos a los que hay que atender; en primer lugar, la obligación de todos los juzgadores del país de verificar que las leyes que aplican se ajustan a la Constitución federal y a los tratados internacionales sobre derechos humanos; en segundo lugar, la obligación de realizar el control difuso confrontando las normas de Derecho interno contra la Constitución y la CIDH, tomando en cuenta la interpretación realizada por la Corte Interamericana; y en tercer lugar, la posibilidad para los jueces de todo el Estado mexicano de dejar de aplicar al caso concreto las normas que resulten contrarias a la Constitución o los tratados internacionales.17

Así, el control difuso de la convencionalidad obliga a los jueces a que en su tarea no sólo tomen en cuenta la Constitución y los tratados, sino “también la interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”18 Asimismo, debe ejercerse de oficio, es decir, “con independencia de que las partes lo invoquen”, lo que implica que en cualquier circunstancia los jueces deben realizar dicho control, ya que “esta función no debe quedar limitada exclusivamente por las manifestaciones o actos de los accionantes en cada caso concreto.”19

Metodología

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha resuelto que el control de convencionalidad presupone tres pasos: “a) realizar la interpretación conforme en sentido amplio. Ello significa que los jueces del país, al igual que todas las demás autoridades del Estado mexicano, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. b) Interpretación conforme en sentido estricto. Ello significa que cuando hay varias interpretaciones jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos. c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Ello no afecta o rompe con la lógica del principio de división de poderes y del federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces, al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado mexicano es parte.”20

En la primera instancia contenciosa, el juicio contencioso administrativo, la posible confrontación será primero, como se dijo, entre la Constitución y los tratados.21 Se trata de buscar una interpretación en la que se aplique el tratado cuando éste reconozca mayores derechos que la Constitución. Ese resultado que se obtenga es lo que se confrontará con la legislación interna, y si esta última no ofrece un mejor derecho o una mayor protección se dejará de aplicar, aplicándose el tratado o la Constitución directamente.

Derechos humanos y tributación

Philip Baker considera que aun cuando se podría pensar que imposición y derechos humanos son conceptos irreconciliables, los derechos humanos son un aspecto fundamental de la imposición, ya que limitan lo que los gobiernos pueden hacer a sus ciudadanos o a las personas que resulten afectadas por sus decisiones.22 La idea es brindar protección a los contribuyentes frente al Estado. En la relación jurídico-tributaria, el contribuyente se encuentra en una posición más débil, puesto que depende exclusivamente de la decisión del legislador, por lo que se debe cuidar que no se presenten desvíos de poder o abusos.23

Por lo que toca a México, los artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos que a nuestro juicio tienen más relación con la materia tributaria son el 7, el 8 y el 12, los cuales, en términos generales, hablan de igualdad ante la ley,

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