El Proceso Legislativo

EL PROCESO LEGISLATIVO MONTEVIDEANO

2011

Lic. Ana Margarita Olveira

INDICE

Introducción, pág. 3

Datos, pág. 4

Iniciativa y Demanda, pág. 5

El PLM pensado desde Atienza, pág. 7

La dimensión comunicativa, pág. 7

La dimensión jurídico-formal, pág. 11

La dimensión pragmática, pág. 12

La dimensión teleológica, pág. 13

La dimensión ética, pág. 13

Un ciclo posible para el PLM, pág. 13

Bibliografía, pág. 15

Anexo I, pág. 16

Anexo II, pág. 17

Anexo III, pág. 18

Anexo IV, pág. 20

Anexo V, pág. 23

INTRODUCCÓN

La acción de legislar, parte fundamental de la Creación de Derecho -suponiendo, esta última, que el texto de la ley aprobada sea interpretado como norma (es decir, con sentido obligatorio), y aplicado por la Administración, los Jueces y los Ciudadanos en general- se asocia normalmente a la generación de normas generales. Es por esto que la reflexión abierta sobre el Proceso Legislativo Montevideano (PLM en adelante), nos conduce a atender la producción de decretos con carácter general y abstracto en la JDM, tomando como punto de partida un desglose aproximado de los emitidos por en el último período anual de la Legislatura 2005-2010, y en el primero de la actual . Dicho desglose dispara un análisis que culminará en el ensayo de un posible ciclo legislativo orientado por el conocimiento que aportan las Técnicas Legislativas.

Las Técnicas Legislativas –conjunto de reglas que buscan mejorar la calidad legislativa- se configuran como una respuesta racional ante las eventuales crisis de representación y credibilidad que amenazan la calidad democrática. Al decir de Caetano y Perina , “ya no se trata de la consideración restrictiva (aunque siempre importante) del mejoramiento de la calidad formal de la ley, sino que ahora un énfasis similar se focaliza en la elaboración de pautas para contribuir a un proceso consistente de construcción política de la norma”.

Un proceso legislativo de calidad supone, desde el punto de vista político, una construcción de consensos sobre los fines a lograr con la nueva normativa y sobre cómo lograrlos. Estos consensos hacen a la generación de la voluntad política requerida para que una norma consiga la adhesión de los destinatarios y sea acatada. Sin esa voluntad, la percepción de la comunidad tendería a la desconfianza en lo democrático del sistema.

Se entiende necesario además, que la legislación como acción social, se asegure un perfil comunicativo, buscando el entendimiento de los diferentes sectores y alejándose de la noción de dominación de unos sobre otros.

Estas consideraciones serán las que orienten el presente ejercicio.

DATOS

Del desglose realizado, surge que de un total de 784 decretos, sólo 52 presentan carácter general y abstracto. De ellos, 23 corresponden a modificaciones y sustituciones de texto en otros decretos. Referidos al régimen de facilidades de pago por adeudos con la IM y sus prórrogas, se cuentan 6 decretos. Sobre el tercer nivel de administración y gobierno, se emitieron 5 decretos -sin considerar una modificación de texto computada aparte-. En relación a los boletos que se proporcionan a Ediles y Concejales Vecinales, encontramos 3 decretos. Dos son los dedicados a planes especiales de ordenamiento y mejoramiento de barrios -sin contar una sustitución de texto computada aparte-. Se contabiliza un decreto abrogatorio y uno por supresión de texto. Por último, solo un decreto se emitió sobre cada una de las siguientes materias: creación del Fondo de financiamiento y promoción de obras de interés departamental; delimitación de la Unidad de Actuación Nro. 1; estatuto de Residencias Médicas en policlínicas municipales; marco normativo para la construcción y reparación de cunetas y alcantarillas; reducción de la tasa de registro de productos en el Servicio de Regulación Alimentaria; y el Registro de clubes sociales o deportivos, supermercados, cines, restaurantes, etc.

Del total de disposiciones generales y abstractas consideradas, 4 se iniciaron en las Comisiones Asesoras del Cuerpo, 2 a propuesta de varios Ediles, 1 a iniciativa de la Mesa de la JDM, y el resto corresponden a proyectos de decreto remitidos por la Intendencia de Montevideo (IM).

A la luz de estos datos, cabe preguntarse si la noción de Inflación Legislativa -fenómeno no exclusivo de nuestra época, como lo atestigua cierto texto de Humberto Cifuentes - es aplicable al PLM, en cuanto a decretos generales y abstractos. Si nos restringimos al criterio meramente cuantitativo, la respuesta sería afirmativa, en tanto se estaría aprobando un promedio de 26 decretos generales y abstractos por período anual de sesiones. En cambio, si pensamos el fenómeno de la Inflación Legislativa no solo desde el punto de vista cuantitativo sino también en función del requerimiento legislativo de la comunidad, la respuesta encuentra sus matices. La cuestión pasaría entonces por medir tal requerimiento, tarea por demás compleja que sin embargo, hace a la función del legislador.-

Otra cuestión interesante que puede considerarse a partir de los datos obtenidos, es la del seguimiento de lo que acontece a nivel pragmático con los textos emitidos: ¿el alto número de modificaciones -en general- que se cuenta dentro de los decretos departamentales generales y abstractos desglosados, indica que la JDM lleva adelante tal seguimiento? En principio la supremacía de la iniciativa del Ejecutivo Departamental en este aspecto, no apoyaría una respuesta afirmativa a esa pregunta.

INICIATIVA Y DEMANDA

En materia departamental, la iniciativa legislativa que prevé la Constitución de la República en el ámbito departamental, puede ser de: la Intendencia -artículo 275, numeral 6-, la Junta de Ediles -artículo 273-, y el Cuerpo Electoral Departamental -artículo 304, apartado 1 (párrafo 2)-. En los decretos sancionados en los períodos de referencia -y nada hace pensar que haya sido diferente en anteriores- la iniciativa en la amplia mayoría de los casos, ha sido ejercida por la IM. En cuanto a la iniciativa de la JDM, los casos en los que el estudio de los asuntos se inició en Comisiones están dados por los decretos que refieren a: la modificación del decreto de creación de los Municipios; los Concejos Vecinales en los Municipios; el funcionamiento interno de los Concejos Vecinales; la modificación de la normativa sobre el Registro de clubes sociales o deportivos, supermercados, shoppings, cines, restaurantes, etc. Iniciados por varios Ediles, independientemente de las Comisiones –aunque pasan por ellas antes de ser incluidas en la Orden del día de la sesión de la JDM- encontramos: la modificación del anexo sobre los límites de los Municipios, del decreto 33.209 (creación de los mismos), y la modificación de la cantidad de boletos otorgados por Edil.-

Si la iniciativa legislativa se da ante una demanda -más allá de que corresponda o no legislar para satisfacerla- los datos indicarían que el contacto con las situaciones de las que se derivan las demandas de normas generales y abstractas, se da en un 88,5 % con el Ejecutivo Departamental, y el 11,5 % con el Legislativo. Este hecho que resulta en cierta medida natural -debido a la interacción de los destinatarios de las normas con los aplicadores- cuestiona sobre el acercamiento del legislador capitalino a las problemáticas de competencia departamental y sobre la inserción del mismo en la cotidianeidad montevideana. Es la función de Representación Política la que se pone en juego a este nivel: más allá de la representación como autorización -a través de la cual el ciudadano admite ser representado, y de la simbólica, que supone cierta identificación entre representado y representante, la dinámica socio-económica y cultural exige que el legislador ejerza una Representación con Valor Sustantivo, esto es, que atienda lo que son los intereses de aquellos por los que actúa. El problema planteado aquí, es el del contacto del legislador con la demanda social. Dicho contacto queda librado a la actuación individual o por sector político y no se plantea como un requerimiento institucional.

La forma de ejercer la iniciativa, tanto por parte de la JDM como de la IM, no se encuentra estandarizada técnicamente, por lo que la calidad del PLM no se ve asegurada. La conformación de una Lista de Comprobación aplicable a esta instancia permitiría atender todas aquellas cuestiones que pueden considerarse necesarias para la producción racional de normas, pero además la ordenación del proceso mental de elaboración de la propuesta legislativa, favorece un estudio sistematizado de la problemática a resolver, con la consecuente mejora en la calidad legislativa. En el Anexo III se presenta una propuesta en este sentido, pero con la variante de formato de que los ítems no están presentados como pregunta. La idea es que cada ítem genere la posición psicológica de tarea a realizar. Comentamos a continuación, sus principales aspectos. La Sección 1 invita al planteo del problema a resolver y a explicitar el origen de la demanda. Los ítems que incluye conllevan transparencia en a gestión, percepción de accesibilidad desde la ciudadanía sobre el PLM, y contextualización de la problemática. La Sección 2 busca establecer el contexto jurídico-formal para la incorporación de la nueva normativa. Las Secciones

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