Elementos Que Integran Los Recursos Administrativos

I. INTRODUCCIÓN

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De relevante interés no sólo para el estudioso del derecho fiscal, sino para los contribuyentes, es conocer las defensas de éstos ante el Estado, personificado en el fisco.

Estas defensas son necesarias en los casos en que el fisco, al apartarse de la auténtica norma jurídica, afecta los intereses de los sujetos pasivos.

Ha existido un doble criterio acerca de si estas defensas han de intentarse a) ante autoridad diversa de la responsable de la violación del derecho del contribuyente, y b) ante la misma autoridad, cuya actuación considera el lesionado violatoria de normas jurídicas en su perjuicio.

El legislador mexicano ha optado por el segundo criterio, dejando desde luego abierta la posibilidad de que en caso de que resulte inútil el intento de defensa del que se considera lesionado, ante la responsable, recurra, en instancias posteriores, a otras autoridades; así existe la posibilidad de que después de agotar su defensa ante el fisco, la intente ante el Tribunal Fiscal de la Federación, y, en caso de que no quede satisfecho con la resolución de este organismo, promueva amparo ante la autoridad judicial federal.

En la forma anterior la defensa del contribuyente se considera suficiente, pues si la autoridad no dejara sin efecto el acto o resolución que impugna el responsable fiscal, éste tiene otras dos instancias; así, la resolución de la autoridad fiscal siempre será provisional, en espera de que en el plazo que la misma ley señale, el afectado la impugne, so pena de que logre definitividad.

II. ENUNCIADO DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS EN LA MATERIA FISCAL

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El artículo 116 del Código Fiscal de la Federación en vigor enuncia solamente los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, que se podrán hacer valer contra los actos administrativos que se dictan en materia fiscal.

La fracción III, que aludía al recurso de nulidad de notificaciones, fue derogada.

No obstante lo anterior, el artículo 129 del mismo Código señala:

Cuando se alegue que un acto administrativo no fue notificado o que lo fue ilegalmente, siempre que se trate de los recurribles conforme a los artículos 117 y 118, se estará a las reglas siguientes:

I. Si el particular afirma conocer el acto administrativo, la impugnación contra la notificación se hará valer mediante la interposición del recurso administrativo que proceda contra dicho acto, en el que manifestará la fecha en que lo conoció.

En caso de que también impugne el acto administrativo, los agravios se expresarán en el citado recurso, conjuntamente con los que se formulen contra la notificación.

II. Si el particular niega conocer el acto, manifestará tal desconocimiento interponiendo el recurso administrativo ante la autoridad fiscal competente para notificar dicho acto. La citada autoridad le dará a conocer el acto junto con la notificación que del mismo se hubiera practicado, para lo cual el particular señalará en el escrito del propio recurso, el domicilio en que se le debe dar a conocer y el nombre de la persona facultada al efecto. Si no hace alguno de los señalamientos mencionados, la autoridad citada dará a conocer el acto y la notificación por estrados.

El particular tendrá un plazo de cuarenta y cinco días a partir del siguiente al en que la autoridad se los haya dado a conocer, para ampliar el recurso administrativo, impugnando el acto y su notificación o sólo la notificación.

III. La autoridad competente para resolver el recurso administrativo estudiará los agravios expresados contra la notificación, previamente al examen de la impugnación que, en su caso, se haya hecho del acto administrativo.

IV. Si se resuelve que no hubo notificación o que fue ilegal, tendrá al recurrente como sabedor del acto administrativo desde la fecha en que manifestó conocerlo o en que se le dio a conocer en los términos de la fracción II, quedando sin efectos todo lo actuado en base a aquélla, y procederá al estudio de la impugnación que, en su caso, hubiese formulado en contra de dicho recurso.

Si se resuelve que la notificación fue legalmente practicada y, como consecuencia de ello, la impugnación contra el acto se interpuso extemporáneamente, desechará dicho recurso.

En el caso de actos regulados por otras leyes federales, la impugnación de la notificación efectuada por autoridades fiscales se hará mediante el recurso administrativo que, en su caso, establezcan dichas leyes y de acuerdo con lo previsto por este artículo.

Como se observa, el citado recurso de nulidad genéricamente continúa existiendo, si bien se ha buscado un curso del mismo, aludiendo a los otros que el artículo 116 menciona.

Si, como se verá, los recursos de revocación y de oposición al procedimiento administrativo de ejecución son muy importantes para la defensa del contribuyente, el de nulidad de notificaciones no lo es menos.

Lo anterior se demuestra porque la defensa del promovente que representa el mencionado recurso de nulidad de notificaciones necesita de más amplio apoyo.

Igualmente, se demuestra la trascendencia del citado recurso, por su aparición en otras ramas del derecho, especialmente en la procesal.

Tan importante es el citado recurso, que de su ejercicio y resolución depende la continuación o anulación de procesos judiciales y administrativos, pues sabido es que la falta de notificación de un acto o resolución anula dichos procesos.

III. NATURALEZA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

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El recurso administrativo es una defensa de los intereses del promovente ante el Estado, por lo que no se trata de un litigio de partes en pugna.

En relación con lo apuntado, Nava Negrete ha escrito: "Es el recurso administrativo un procedimiento desarrollado en la esfera de la administración y no un proceso o juicio ni rua jurisdiccional promovida ante un tribunal.

"Nava Negrete, Alfonso, Derecho procesal administrativo, México, Porrúa, 1959, p. 88; véase igualmente Margain Manautou, Emilio, Introducción al derecho tributario mexicano, México, Universidad Autónoma de S.L.P., 1969, p. 158.

Posteriormente, el mismo autor agrega: "La administración actuará conforme a derecho pero su función en el recurso administrativo es hacer un nuevo examen del acto impugnado, que bien puede hacerlo ante los imperativos de la norma legal o ante la realidad de los hechos, para ajustarlo a ellos".

De lo dicho por Nava Negrete se siguen caracteres importantes del recurso administrativo, como: a) que ha de hacerse valer ante la autoridad cuya resolución o actos se pretende impugnar con el mismo; b) que con el mismo se pretende motivar a la responsable a que antes estudió, a efecto de que emita diversa resolución, que según el promovente se ajuste a derecho, y, consecuentemente, le libere de la situación en que la anterior lo ha puesto.

Luego se aludirá detalladamente a los caracteres del recurso ya señalados.

IV. CARACTERÍSTICAS DE LAS RESOLUCIONES QUE SE IMPUGNAN VÍA EL RECURSO ADMINISTRATIVO

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De las ideas expresadas en renglones anteriores se desprende indirectamente que la resolución que se impugna con un recurso administrativo ha de satisfacer determinados caracteres; lo anterior se exige para evitar trámites superfluos que constituyen violación al principio de economía procesal. En relación con lo anterior, dice Margain Manautou:

La sola existencia de una resolución administrativa, expedida en contra de un particular, no implica que pueda impugnarse en recurso administrativo, sino que ella debe reunir ciertas características para que, dándose, sea una resolución impugnable mediante el recurso administrativo. Las características que debe reunir dicha resolución, son:

1. Que sea definitiva;

2. Que sea personal y concreta;

3. Que cause agravio;

4. Que conste por escrito, excepción hecha de la derivada de una negativa ficta; y

5. Que sea nueva.

La definitividad de una resolución implica que se ha concluido los trámites e instrucción para la misma, y en tal virtud, se ha pronunciado; esto es, que se han agotado legalmente las posibilidades de hacer corrección o añadido a tal resolución. Estas resoluciones no pueden revocarse ni modificarse de oficio por la autoridad emitente.

Creo que vale la pena agregar una aclaración al respecto: no es lo mismo una resolución definitiva que una resolución firme; la definitiva es aquélla con la que concluye una instancia; la firme es aquella que habiendo sido definitiva, ha transcurrido después de la fecha de su emisión un tiempo en que pudo ser impugnada sin que se haya hecho, o habiendo sido impugnada, tal impugnación no haya prosperado.

Este tipo de resoluciones no son impugnables, ya que si lo fuesen resultaría sin fin el proceso en que se hubiesen dictado.

Por lo que respecta a que la resolución ha de ser personal y concreta, habrá que tener en cuenta que en ésta, como en cualquier materia jurídica, no pueden impugnarse sino por medio de otros procedimientos, resoluciones que carezcan de esta característica, y que cuando concretamente la resolución afecta a alguien, y sólo entonces, puede formularse la defensa por la vía que se estudia.

El que la resolución que se impugna con el recurso haya de causar agravio es elemental, pues la carencia de esa afectación hace ausente la causa primera del recurso, ya que éste resulta sin sentido, si no se ha afectado el interés del recurrente.

Habrá que agregar en este punto que la afectación mediante el agravio debe ser a un interés tutelado por la ley; es decir, ha de ser un interés jurídico, pues es condición para la procedencia del recurso la fundamentación del mismo, y ésta requiere la alusión al derecho violado al promovente.

Para que el recurso sea procedente, de acuerdo con el artículo 123 del Código, el promovente deberá acompañar el documento en que conste el acto impugnado; y si no lo hiciese, será requerido por la autoridad fiscal para que satisfaga este requisito, en el entendido de que si a pesar de ello no lo aportase en el plazo de cinco días, el recurso se tendrá por no interpuesto.

Ya que en el caso de negativa ficta la resolución no existe, pues precisamente por carencia de la misma se da la defensa, sólo deberá probar el recurrente que formula la instancia o solicitud, dentro del plazo legal, que no fue atendida ésta en el tiempo que la ley da a la autoridad para hacerlo.

La negativa ficta está prevista en el artículo 38 del Código Fiscal.

Por lo que Margain llama resolución "nueva", habrá que entender que los recursos administrativos son improcedentes, según el artículo 124 del Código Fiscal, cuando la resolución que se impugna haya sido dictada en otro recurso, o en cumplimiento de ésta o de una sentencia, o que haya sido impugnada ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

V. PROCEDENCIA DE LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS

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Siendo dos los recursos anunciados por el Código Fiscal de la Federación, las condiciones de procedencia son dos; para ello conviene transcribir los artículos de este ordenamiento que a ello refieren.

El artículo 117 del Código, refiriéndose al recurso de revocación, indica:

El recurso de revocación procederá contra las resoluciones definitivas que:

I. Determinen contribuciones o accesorios.

II. Nieguen la devolución de cantidades que procedan conforme a la Ley.

III. Siendo diversas de las anteriores, dicten las autoridades aduaneras.

Dado que la determinación de contribuciones que el fisco lleva a cabo puede ser ordinaria o presuntiva, contra lo que puede pensarse al respecto, conviene aclarar que el citado recurso de revocación procede en ambos casos, pues en ambos lo que interesa es impugnar un acto de autoridad lesivo del interés del promovente.

La fracción II del precepto transcrito alude a los casos en que, sea en virtud de un pago de lo indebido (artículo 22 del Código) o de otra circunstancia en que el fisco haya obtenido o mantenga en su poder, por cualquier otro motivo, lícito o ilícito, cantidades que ha de reintegrar a ese particular.

Finalmente, la fracción III alude a las disposiciones que haya dictado la autoridad aduanera, o a los actos de la misma; pero que no sean de los que constituyen o se llevan a cabo durante el recientemente establecido inicio del procedimiento administrativo de ejecución, que ahora es competente para realizar la autoridad aduanera con apoyo en el artículo 121 de la Ley de la materia.

La aclaración contenida en el párrafo anterior habrá que tenerla presente con gran cuidado, pues además de atender a una novedad de la Ley Aduanera, como se verá luego, si no se toma en cuenta se puede incurrir en inexactitud al aplicar el artículo 128 de la Ley.

El artículo 118 del Código Fiscal alude a la procedencia del recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución, de la siguiente manera:

El recurso de oposición al procedimiento administrativo de ejecución procederá contra los actos que;

I. Exijan el pago de créditos fiscales, cuando se alegue que éstos se han extinguido o que su monto real es inferior al exigido, siempre que el cobro en exceso sea imputable a la oficina ejecutora o se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización a que se refiere el artículo 21 de este Código.

II. Se dicten en el procedimiento administrativo de ejecución, cuando se alegue que éste no se ha ajustado a la Ley.

III. Afecten el interés jurídico de terceros, en los casos a que se refiere el artículo 128 de este Código.

IV. Determinen el valor de los bienes embargados a que se refiere el artículo 175 de este Código.

La primera fracción de este artículo supone el caso en que el fisco, en ejercicio de la facultad económico-coactiva, mediante el procedimiento administrativo de ejecución, exija al contribuyente el pago de créditos fiscales inexistentes, o el crédito se refiera a recargos, gastos de ejecución o a la indemnización por cheques devueltos por el banco librado.

Si se tiene en cuenta que según el artículo 2 del mismo Código Fiscal, los recargos, los gastos de ejecución y la indemnización a que tiene derecho el fisco por la devolución por parte del banco librado de cheques que ha recibido aquél en pago de créditos fiscales, "participan de la misma naturaleza" que las contribuciones, resulta inútil la aclaración que en relación con los créditos relativos hace la fracción.

La fracción II se refiere al caso preciso de la procedencia de este recurso, que concuerda plenamente con el nombre del mismo.

La fracción III del artículo que se viene comentando alude a un caso de tercería, pues el recurso ha de promoverse por alguien que no es el sujeto pasivo.

La fracción prevé tercerías excluyentes de dominio y tercerías excluyentes de preferencia.

La tercería, como es del conocimiento de los procesalistas, es la intervención de alguien que sin ser parte en un proceso, hasta ese momento, deviene en el mismo para defender un derecho que ya le ha sido afectado, o que está por afectársele; o para coadyuvar con quienes sí son partes en dicho procedimiento.

Las tercerías pueden ser coadyuvantes y excluyentes; para efectos de este estudio interesa sólo las segundas.

Dice Eduardo Pallares:

Las tercerías excluyentes son de dos clases: las de dominio y las de preferencia. Las primeras tienen por objeto que se declare que el tercero opositor es dueño del bien que esté en litigio (en el caso que me ocupa debe decirse "embargado") en el juicio principal, que se levante el embargo que ha recaído sobre él y se le devuelva con todos sus accesorios, o bien que es el titular de la acción ejercitada en dicho juicio. Las tercerías de preferencia tienen por objeto que se declare que el tercerista tiene preferencia en el pago, respecto del acreedor embargante en el juicio principal..

A continuación Pallares menciona el procedimiento a seguir en la interposición y seguimiento de las tercerías.

Las tercerías referidas en esta fracción son tanto la excluyente de dominio, como la excluyente de preferencia; la primera se da en el caso de que un bien que se ha embargado por el fisco a un deudor fiscal, no pertenezca a dicho deudor. Resulta lógico que en este caso el dueño del bien embargado pueda intervenir en tercería para recuperar dicho bien; la segunda se produce en los casos en que un tercero, de acuerdo con el artículo 149 del mismo Código, tenga preferencia sobre el fisco para cobrar un crédito.

VI. OPCIONALIDAD DEL RECURSO DE REVOCACIÓN

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De acuerdo con la ley y la doctrina, hay recursos que deben agotarse antes de que se promueva ante instancia superior, y recursos cuyo agotamiento es opcional antes de esta promoción.

El Código Fiscal de la Federación, en el artículo 125, indica que el recurso de revocación es de los segundos a que se hace referencia en el párrafo anterior, pues según este precepto el interesado podrá optar por impugnar un acto a través del mismo, o promover directamente contra dicho acto, juicio ante el Tribunal Fiscal de la Federación.

Conviene agregar a lo dicho que de acuerdo con el artículo 36 del mismo Código, "las resoluciones administrativas de carácter individual favorables a un particular sólo podrán ser modificadas por el Tribunal Fiscal de la Federación mediante juicio iniciado por las autoridades fiscales". Algún antiguo texto del artículo al que corresponde el 36 aclaraba que las mencionadas resoluciones no eran revocables por la autoridad que las emitía.

La razón de esta irrevocabilidad es que la resolución que beneficia a un contribuyente, de acuerdo con el criterio sostenido en esta materia, constituye un derecho que se acumula al activo del patrimonio de éste, y la revocación equivaldría a ese derecho, con violación del artículo 14 de nuestra Constitución federal.

BIBLIOGRAFIA:

IIJ-UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM

http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont/86/art/art12.htm#OCHO

Margain Manautou, Emilio, Introducción al derecho tributario mexicano, México, Universidad Autónoma de S.L.P., 1969, p. 158.

Pallares, Eduardo, Diccionario de derecho procesal civil, México, Porrúa, 1966

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