LA RESPONSABILIDAD CIVIL, PENAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

LA RESPONSABILIDAD CIVIL, PENAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

Susana Martínez Novella

Letrada coordinadora de la Dirección de Servicios Jurídicos de la Secretaría de la Diputación de Barcelona

SUMARIO

I. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ENTIDADES LOCALES

1. Introducción

2. Evolución normativa

2.1 La Ley municipal de 1935

2.2 La Ley de régimen local de 1950

2.3 La Ley de expropiación forzosa de 1954

2.4 La Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado de 1957

3. Marco legal actual

3.1 Los postulados constitucionales de la responsabilidad

3.2 Normativa de régimen local y Ley 30/1992, del Régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común

II. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS AUTORIDADES Y EMPLEADOS LOCALES

1. Consideraciones generales

2. Régimen jurídico aplicable a la responsabilidad exigida, por la propia Administración, a sus autoridades o funcionarios

2.1 Requisitos subjetivos

2.2 Requisitos objetivos

2.3 Plazo

3. Procedimiento para exigir la responsabilidad

3.1 Iniciación

3.2 Notificación a los interesados

3.3 Instrucción

3.4 Audiencia y vista

3.5 Resolución

4. Efectos

4.1 Efectos jurídico- procesales

4.2 Efectos jurídico-materiales

III. LA RESPONSABILIDAD CIVIL Y PENAL

1. Responsabilidad Penal y Responsabilidad Civil derivada del delito

2. Responsabilidad civil derivada del delito versus responsabilidad civil.¿Una única institución o dos instituciones distintas?

3. Traslado de las conclusiones alcanzadas al ámbito de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública

4. Tratamiento jurisprudencial de la materia

4.1 Efectos de la sentencia penal en la esfera civil

4.1.1 Sentencia penal absolutoria

4.1.2 Sentencia penal condenatoria

4.2 Efectos de la sentencia penal en el proceso administrativo

4.2.1 Sentencia penal absolutoria

4.2.2 Sentencia penal condenatoria

IV. ANÁLISIS DEL ART. 121 DEL CÓDIGO PENAL DE 1995 (LEY ORGÁNICA, 10/1995, de 23 de noviembre)

1. Consideraciones generales

2. Trabajos parlamentarios en torno al proceso de elaboración y aprobación de la norma.

2.1 Congreso de los Diputados

2.2. Senado

2.3 Análisis de la jurisprudencia dictada a su amparo

2.4 Conclusiones

V. RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS ALCALDES Y CONCEJALES

VI. ALGUNAS CONCLUSIONES GENERALES

VII. BIBLIOGRAFIA

LA RESPONSABILIDAD CIVIL, PENAL Y ADMINISTRATIVA DE LAS AUTORIDADES Y FUNCIONARIOS

I. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LAS ENTIDADES LOCALES

1. Introducción

El artículo 54 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (en adelante LBRL), reiterado y matizado en los artículos 223 y siguientes del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las entidades locales (en adelante ROF), dispone:

“Las Entidades locales responderán directamente a los daños y perjuicios causados a los particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos o de la actuación de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los términos establecidos en la legislación general sobre responsabilidad administrativa.” (El subrayado es nuestro).

¿Cuál es esa legislación general sobre responsabilidad administrativa?. Esa legislación general es la que regula la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado y, en la práctica, la que venia rigiendo también con anterioridad para las Entidades locales, puesto que si bien la LBRL da el paso definitivo en la unificación de regímenes en la materia, esta unificación era ya un hecho aunque hubiera que apelar a normas jurídicas diferentes que, sin embargo, constituían un bloque normativo con vocación de aplicación unitaria y conjunta: el articulo 40 de la Ley de régimen jurídico de la Administración del Estado, para éste, (norma no aplicable a municipios y provincias) y el articulo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa para las Entidades Locales.

El artículo 106.2 de la Constitución , referido a todas las Administraciones públicas, como ha destacado la doctrina y señala también el Tribunal Constitucional a propósito de los principios que informan la actividad de aquéllas, contribuyó ya antes de la LBRL a definir ese régimen unitario que el precepto mencionado de la LBRL concreta por vía de remisión. Por ello, hablar de las características de la responsabilidad patrimonial de las Entidades locales supone referirse al mismo tema, y a los mismos problemas que, con carácter general, se plantean en la Administración del Estado o en la de las Comunidades Autónomas, aunque haya quizá que hacer hincapié en alguna pequeña especificidad que no enturbia el régimen común al que apela igualmente el articulo 149.1.18 in fine de la propia Constitución.

No obstante, antes de plantear con cierto detalle el régimen, problemática y significado general de la responsabilidad de las autoridades y funcionarios locales, desde la perspectiva administrativa, civil y penal, y aún consciente de la poca utilidad práctica que suele tener la exposición de la evolución histórica de los temas, no me sustraigo a la tentación de reseñar una breve evolución legal de la responsabilidad patrimonial de la Administración, para entender mejor si cabe cual es su situación actual y, sobretodo, con dos finalidades básicas: una, poner de manifiesto que la primera regulación específica de la institución, que rompe con los postulados del Código Civil, se residenció en la legislación de régimen local, justamente en la ley municipal de 1935 y, en segundo lugar, para destacar que las características esenciales, que reviste actualmente, ya provienen de la Ley de la Ley de Expropiación forzosa de 1954.

2. Evolución normativa de la responsabilidad patrimonial de la Administración local

2.1 La Ley Municipal de 1935

La primera regulación específica de carácter general sobre la responsabilidad de la Administración que rompe con los moldes del Código Civil (arts. 1902 y 1903) se produce precisamente, como avanzábamos, en el ámbito de la Administración local y trae causa de la Constitución republicana de 1931, que había incluido en su art. 41 la siguiente previsión:

“Si el funcionario público, en el ejercicio de su cargo, infringe sus deberes con perjuicio de tercero, el Estado o la Corporación a quien sirva serán subsidiariamente responsables de los daños y perjuicios consiguientes, conforme determina la ley”,

previsión que halló su concreción, en la Ley de Bases Municipal de 10 de julio de 1935, texto articulado de 31 de octubre del mismo año, y en cuyo articulo 209 (Base 25) establecen:

“Las Entidades municipales responderán civilmente de los perjuicios y daños que al derecho de los particulares irrogue la actuación de sus órganos de gobierno, o la de sus funcionarios en la esfera de sus atribuciones respectivas, directa o subsidiariamente, según los casos.”

El texto no tuvo auténtica aplicación pero uno de sus méritos fue el haber inspirado los artículos correspondientes de la Ley de Régimen Local de 1950.

2.2 La Ley de Régimen Local de 1950 (en adelante LRL)

La Ley de Régimen Local aprobada el 16 de diciembre de 1950, fecha en la que se aprobó su texto articulado, y su texto refundido de 24 de junio de 1955, estableció en su

articulo 405:

“Las Entidades Locales responderán civilmente, en forma directa o subsidiaria, según se especifica en el artículo siguiente, de los perjuicios y daños que al derecho de los particulares irrogue la actuación de sus órganos de gobierno o la de sus funcionarios o agentes en la esfera de sus atribuciones respectivas.

El daño habrá de ser efectivo, material e individualizado.”

Añadiendo su art. 409.1:

“La responsabilidad de las Entidades locales será subsidiaria cuando los daños hayan sido causados por culpa o negligencia graves imputables personalmente a sus autoridades, funcionarios o agentes, en el ejercicio de su cargo.”

El sistema de la LRL de 1950 respondía a un planteamiento de simple cobertura por la Administración de los daños causados por sus agentes . Se partía además de una distinción esencial: que las Entidades locales actuaran “como personas jurídicas de Derecho privado” (art. 406.2) en cuyo caso se aplicaban los artículos 1902 y 1903 del Código Civil. O bien que actuaran “como personas jurídico-públicas” en cuyo supuesto se establecía, a su vez, una diferenciación según que el daño fuera causado por culpa o negligencia graves imputables personalmente a las autoridades o funcionarios en el ejercicio

...