La Estructura Del Estado

CAPITULO I

LA EVOLUCIÓN DEL PAPEL DEL ESTADO

1.1. El Estado Nacional: definición

Las definiciones de Estado son innumerables. La mayoría de teóricos reconocen aquella que señala que existe Estado allí donde se reúnen territorio, población y poder. Por territorio se entiende el espacio físico sobre el cual habita la población. Puede o no ser continuo geográficamente, puede ser continental o insular, pero necesariamente debe ser permanente.

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La población es el conjunto de seres humanos que compone el Estado. En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad étnica, racial o religiosa, sin embargo ésta no es condición esencial de la población de un Estado. El elemento de poder es tal vez el que más dificultades teóricas presenta. Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno, soberanía o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el Estado esté en capacidad -por lo menos jurídica, más no siempre práctica- de organizar a la población y el territorio, incluso mediante el uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se considera soberano en la medida en que sea capaz de convertirse en destinatario de derechos y obligaciones jurídicas con otros Estados. Hoy en día, el elemento de poder ya no implica solamente el mantenimiento del orden –como lo era en un inicio-, sino la persecución de determinados objetivos de interés público, como pueden ser la satisfacción de necesidades de la población, la asignación de derechos, la vigilancia del correcto funcionamiento del mercado, etcétera.

1.2. Replanteamiento del Papel del Estado: Que le corresponde y que no le corresponde hacer

Existen diversos enfoques sobre cuál debe ser el papel del Estado, con mayores o menores grados de intervención. Para nuestro propósito, partiremos de un enfoque de economía institucional que concibe al Estado como un conjunto de instituciones públicas de la sociedad, las cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposición correspondientes.

Estas reglas de juego pueden ser formales o informales.

• Las formales son las leyes, reglas políticas y judiciales, reglas económicas y todos los procedimientos regulados de solución de controversias.

• Las informales están referidas más bien a actitudes y normas de conducta no escritas cuyo desarrollo está determinado por la estructura de valores de la sociedad.

ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de las organizaciones de una sociedad. Desde este enfoque, las organizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por individuos que tienen algo en común. Así, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactúan desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como externo. En este segundo ámbito, pugnan por el poder político y económico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de sus miembros o de quienes los representan. La economía institucional plantea que la existencia de instituciones, si bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre las diferentes organizaciones pueden generar un marco institucional estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos los incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel de asignación de recursos, dependen en gran medida de la calidad de la gerencia y de la cultura de las diferentes organizaciones de la sociedad.

En este contexto, ¿cuál es el rol que debe cumplir el Estado en la sociedad?

No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe concordancia respecto a las importantes limitaciones del sector privado para satisfacer ciertas necesidades básicas sociales, pero también se reconoce que hay tareas que el Estado no debería ejecutar directamente y que más bien, el indicado es el sector privado al ser más eficiente. Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres áreas de actuación del Estado:

a) actividades exclusivas

b) servicios sociales y científicos del Estado; y,

c) la producción de bienes y servicios para el mercado.

Para cada una de estas áreas se debe distinguir a la vez, cuáles son actividades principales (“core activities”) y cuáles son auxiliares o de apoyo. Para Pereira (s.f.), la definición de cuáles son exclusivas del Estado “deriva de la propia definición de lo que sea esta institución”, es decir, tal y como se ha señalado, políticamente es la organización burocrática que ejerce el poder externo sobre la sociedad civil existente en su territorio. En otras palabras, es quien ostenta el poder para legislar, establecer sanciones e impuestos, asegurar el orden interno, promover el desarrollo, etc.

En este marco, se identifica como actividades principales y exclusivas del Estado el poder de definir las leyes del país, poder de imponer la justicia, poder de mantener el orden, de defender el país, de representarlo en el exterior, de patrullar, de recaudar impuestos, de reglamentar las actividades económicas, de fiscalizar el cumplimiento de las leyes, de formular políticas en el ámbito económico y social, de garantizar la estabilidad de la moneda, entre otras. En lo que respecta al área social y científica, si bien se puede discutir la necesidad que el Estado intervenga en el financiamiento, su ejecución no necesariamente debe ser ejercida por instituciones públicas sino que puede desarrollarse mediante la participación de diverso tipo de entidades como son los organismos sin fines de lucro. Ahora bien, para la producción de bienes y servicios existe un relativo consenso en que es necesaria la participación del sector privado, al ser más eficientes y existir una menor subordinación a factores políticos como si se presentan en las empresas estatales.

Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo del Estado se puedan cumplir, existen una serie de servicios auxiliares (ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios técnicos, etc.) que podrían tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente con un ahorro sustancial para el erario. A pesar de las diversas posturas y controversias sobre el rol que debe cumplir el sector público, al Estado se le atribuye un papel bien definido en el suministro de bienes públicos que promueven el desarrollo económico y social. Esto implica el cumplir con un papel activo ante las insuficiencias y fallas del mercado, así como a preocuparse por los problemas de equidad social.

Grados de intervención estatal

Grados de intervención

Intervención mínimo Corregir las disfunciones del mercado Suministro de bienes públicos puros: Defensa, Orden público Derechos de Propiedad Gestión Macroeconómica Salud Pública Intervención moderada Abordar las externalidades: Educación básica, protección del medio ambiente.

Regular los monopolios: Regulación de los servicios públicos, políticas antimonopolio

Aumentar equidad

Protección de los pobres: Programa de lucha contra la pobreza Socorro en casos de catástrofe

Ofrecer seguros sociales: Pensiones con efectos redistributivos Subsidios familiares Seguros de desempleo Intervención dinámica

Intervención dinámica

Corregir la información imperfecta: Seguros (salud, vida, pensiones) Reglamentación financiera, Protección del consumidor

El Estado en el Perú ha seguido analógica centralista, sea bajo un modelo primario exportador o bajo el proteccionismo industrial, sustitutivo de importaciones. Los cambios en la sociedad peruana han puesto en tela de juicio la capacidad del Estado para enfrentar las diferencias sociales, los mercados internos pequeños, la existencia de mercados empresariales poco competitivos, entre otros, que si bien requiere de una intervención estatal importante no es suficiente para alcanzar el desarrollo sostenido del país. La escasez de los recursos públicos que se asignan en un presupuesto con rigideces plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las obras conforme a las posibilidades del Estado, es por ello que la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones para la formulación del presupuesto respecto a donde se deben invertir los recursos constituye un paso importante.

Sin embargo, también se requiere un rol más dinámico del Estado en la promoción de competitividad que impulse la promoción de inversiones privadas y la integración económica, cadenas de valor, entre otras, en regiones más allá de Lima. La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno nacional con nuevos centros de ejercicio del poder político y administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como un objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una disminución de brechas en el desarrollo urbano y rural, una mejora en la oferta de servicios públicos y de la actividad económica para superar los niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones regionales y locales, especialmente las rurales; así como una desconcentración de poder político y económico. En definitiva, existe consenso en que el Estado en la actualidad debe velar por crear condiciones mínimas para el desarrollo de las personas, mientras que el sector privado debe ser el motor de la economía y por tanto debe ser el responsable de producir bienes y servicios. El Estado únicamente producirá bienes públicos o socialmente preferentes a fin de garantizar que la población tenga al menos lo básico. Sobre el particular, cabe mencionar que en el Perú, la Constitución vigente define al

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