La Responsabilidad del Estado en la Constitución de 1999 y su evolución

1. La Responsabilidad del Estado en la Constitución de 1999 y su evolución

En el ordenamiento jurídico venezolano la ruptura del principio de irresponsabilidad del Estado encuentra su antecedente más remoto en las Leyes de Indias de la época de la Colonia, que consagraban la figura de la Intendencia como órgano que ejercía una jurisdicción especial sobre las controversias surgidas en materia de hacienda y economía de guerra, y a quien correspondía conocer de los perjuicios causados a los particulares por los funcionarios de la Colonia.

La responsabilidad del Estado en nuestro país surgió como producto de las reclamaciones extranjeras. La responsabilidad patrimonial del Estado fue, en un principio, reconocida por intermedio de reclamaciones diplomáticas. Fue precisamente de ese modo, que en 1854 se promulgó la primera Ley que propugnó la posibilidad de reclamar al Gobierno los daños y perjuicios causados, única y exclusivamente, por autoridades legítimas de la República

De otra parte, en el Derecho Venezolano uno de los principales problemas que enfrentó la construcción del sistema de responsabilidad patrimonial del Estado, separado del régimen de responsabilidad civil, fue la reticencia de la jurisprudencia -durante casi todo el tiempo de vigencia de la Constitución de 1961- de darle virtualidad a las normas constitucionales que permitían encauzar la responsabilidad del Estado bajo reglas de Derecho Público, reticencia que, a pesar del encomiable avance que en esta materia se ha producido en las últimas décadas, se ha puesto de manifiesto en recientes decisiones de la propia Sala Político-Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

1.1. La responsabilidad del Estado como Principio Fundamental

La Constitución de 1999 consagra a título de principio fundamental del Estado -en su artículo 6-, que el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y de las entidades políticas que la componen es y será siempre democrático, participativo, electivo, descentralizado, alternativo, responsable, pluralista y de mandatos revocables.

Lo dispuesto por el mencionado artículo constitucional constituye la piedra angular de la responsabilidad del Estado, pues proclama, como cláusula general, que junto a los principios de la democracia, alternatividad de los poderes, pluralismo, descentralización y otros, el Estado es y será siempre responsable.

Fue precisamente en la Constitución de 1830, cuando Venezuela se separó de la Gran Colombia[9], que por vez primera se incluyó la declaración genérica según la cual el gobierno de Venezuela «es y será siempre republicano, popular, representativo, responsable y alternativo» (énfasis añadido). El carácter responsable del gobierno venezolano, reconocido como un principio fundamental del Estado de derecho, fue repetido en las constituciones sucesivas e incluido en todas las que se dictaron en el curso del siglo XX.

En el mismo sentido, la Constitución de 1961, en su artículo 3 establecía que el “gobierno de la República de Venezuela es y será siempre democrático, representativo, responsable y alternativo” (énfasis añadido).De manera que es a consecuencia de la continua consagración de la cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado en todas las Constituciones dictadas en el curso del siglo XX, y el reconocimiento de la misma como un principio fundamental inseparable del Estado de derecho, que se plasmó la responsabilidad patrimonial del Estado en la Constitución de 1999 como un principio fundamental.

En ese orden de ideas, y reiterando el carácter de Principio Fundamental que informa la responsabilidad del Estado, debemos destacar la importancia que se confirma con el contenido de la Exposición de Motivos de la propia Constitución, en la cual se dispuso:

«Finalmente, en las disposiciones generales, se establece bajo una perspectiva de derecho público moderna, la obligación directa del Estado de responder patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento, normal o anormal, de los servicios públicos y por cualesquiera actividades públicas, administrativas, judiciales, legislativas, ciudadanas o electorales, de los entes públicos o incluso de personas privadas en ejercicio de tales funciones» (énfasis añadido)[10].

Con la entrada en vigor de la Constitución de 1999, definitivamente se logró incluir en un mismo texto constitucional la declaratoria de responsabilidad del Estado por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, la responsabilidad derivada de la actividad administrativa, judicial y legislativa, así como de cualquiera de los demás órganos del Estado. En definitiva, la Exposición de Motivos de la Constitución de 1999 fue la encargada de esclarecer el carácter amplio y objetivo de la responsabilidad patrimonial del Estado.

Por otra parte, la Constitución de 1999, tal como se señaló anteriormente, estableció en su artículo 140 que:

“El Estado responderá patrimonialmente por los daños que sufran los particulares en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea imputable al funcionamiento de la Administración Pública”.

En este sentido, es preciso destacar que la inclusión de esa norma en el texto constitucional vigente operó de la siguiente manera:

“…dicha norma no estuvo incluida en el proyecto relativo a las ideas Fundamentales para la Constitución Bolivariana de la V República presentado por el Presidente Chávez a la Asamblea Constituyente. De acuerdo con el Diario de Debates de dicha Asamblea, la falta de adopción del sistema de responsabilidad que la realidad jurídica reclamaba, habría sido advertida por el ex constituyentista Allan Brewer Carías en la comunicación que enviara al Presidente de la Comisión Constitucional en la sesión de 30-9-99, siendo incluida posteriormente en el Anteproyecto que para las discusiones prepararía la Comisión Constitucional, presentado el 12 de octubre de 1999. (…) Así, quedó incorporada en nuestro nuevo texto constitucional la norma en referencia, que luego de ser sometida a la Asamblea resultaría aprobada con la redacción que hoy le conocemos y a través de la cual, conjuntamente con la disposición contenida en el artículo 259 (antes 206) que atribuye el conocimiento de la materia a la jurisdicción contencioso administrativa, se consagró de manera expresa la base constitucional para un sistema indemnizatorio autónomo de responsabilidad del Estado…”[11].

A todo evento, es claro que esa regulación no dejó dudas del amplísimo abanico de posibilidades que el marco constitucional vigente ofrece a los administrados para exigir la responsabilidad de la Administración. En tal sentido, los particulares podrán exigir la responsabilidad del Estado, bien por falta o por sacrificio particular derivado de un daño causado por los servicios públicos o por cualquier actividad pública, sea administrativa, judicial, legislativa, de control o electoral, de los entes públicos o privados, en ejercicio de tales funciones. Y es que no fue sino hasta la vigente Constitución de 1999, que nuestro ordenamiento jurídico se hizo de normas constitucionales redactadas en sentido positivo y con la objetividad y amplitud que se ha señalado, pues con anterioridad, entiéndase desde la Constitución de 1901 (artículo 14), pasando por las Constituciones de 1904 (artículo 15); 1909 (artículo 21); 1914 (artículo 17); 1922 (artículo 17); 1925 (artículo 39); 1928 (artículo 39); 1929 (artículo 39); 1931 (artículo 39); 1936 (artículo 39); 1945 (artículo 40); 1947 (artículo 24); 1953 (artículo 31) y, finalmente, la de 1961 (artículo 47) –antecedente inmediato de la Constitución de 1999-, la norma que propugnó la tesis de la responsabilidad del Estado se encontraba redactada en sentido negativo.

Así, la Constitución de 1901 –antecedente del artículo 47 de la Constitución de 1961- consagró, ya no como norma atributiva de competencia del Máximo Tribunal[12], el primer precepto rector de la responsabilidad patrimonial del Estado. En efecto, el parágrafo único del artículo 14 de la Constitución de 1901 establecía: «[...] En ningún caso podrán pretender, tanto los nacionales como los extranjeros, que la Nación ni los Estados les indemnicen daños, perjuicios o expropiaciones que no se hayan ejecutado por autoridades legítimas, obrando en su carácter público».

Esa Constitución de 1901 fue la primera en consagrar la responsabilidad individual del funcionario por extralimitación de funciones en el ejercicio del Poder Público. Tal responsabilidad fue consagrada de manera idéntica por todas las Constituciones dictadas con posterioridad, a excepción de la Constitución de 1953.

Ahora bien, aun cuando la Constitución de 1961 –con vigencia de casi 40 años- ciertamente consagró normas fundamentales del Estado de Derecho que permitieron el desarrollo legislativo, doctrinario y jurisprudencial del tema de la responsabilidad del Estado, ella continuó refriéndose a la responsabilidad del Estado en un sentido negativo. En efecto, el artículo 47 de la Constitución de 1961 establecía en forma expresa la responsabilidad patrimonial del Estado en términos muy particulares, al reconocer que ella no podía en ningún caso ser pretendida si los daños no hubiesen sido causados por autoridades legítimas de la República o las demás entidades locales, en los siguientes términos: “En ningún caso podrán

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