Las ONG Y El Cambio Social:

La oportunidad que tienen las ONG de pasar de "desempeñar un papel de hacer a desempeñar un papel de influenciar" (haciendo referencia al reciente libro de John Clark Democratising Development(1)) proviene en parte del "empuje" de las mismas agencias voluntarias, muchas de las cuales han demostrado ser más eficaces que sus contrapartes oficiales en el desarrollo y a la hora de aliviar la pobreza. Y en parte, proviene también de la "influencia" del mundo "oficial" del desarrollo, que ha empezado a reconocer la competencia de las ONG y a ofrecerles un espacio y unos recursos auténticos. Esto ha hecho que muchos vean en las ONG una posibilidad cada vez mayor de ser agentes, en lugar de facilitadoras del desarrollo. La necesidad de "scale up" se ha considerado como una manera de hacer que las ONG pasen de tener un mero impacto local a tener influencia nacional, a través de la creación de redes, la coordinación, la incidencia política y la aparición de una manera de pensar estratégica.

Muchos de estos temas aparecen en artículos recientes de Development in Practice, escritos por Michael Edwards, David Hulme(2) y el mismo John Clark(3). Me gustaría concentrarme en lo siguiente:

 La definición de ONG: ¿entran adecuadamente las organizaciones de base o populares dentro de la misma categoría que las agencias intermediarias?

 El papel que les corresponde a las ONG: ¿podemos suponer universalmente que, por el hecho de estar fuera del Estado, las ONG constituyen una fuerza que contribuye a democratizar el desarrollo?

 La relación entre las ONG, la comunidad, las ONG y el Estado: ¿es prematuro hacer hincapié en la necesidad de "scale up" y en la búsqueda de una mayor influencia de las ONG, cuando éstas todavía no tienen claro cuál es su relación con sus circunscripciones locales y con sus "beneficiarios"?

¿Qué son las ONG?

Muchas definiciones abarcan una gama tan amplia de organizaciones que la categoría "ONG" deja de ser útil en la práctica. John Clark no es el único que utiliza el término ONG como comodín para referirse a diferentes tipos de organizaciones no estatales. Las definiciones pueden ir desde organizaciones populares hasta organizaciones de desarrollo intermediarias, ya sean autóctonas o con financiación externa, especializadas o generales, y organizaciones internacionales, como OXFAM. Lo que me preocupa es la inclusión de las organizaciones populares o de base dentro de esta categoría general, que es en parte responsable de que las ONG dejen de percibirse como facilitadoras y empiecen a percibirse como agentes del cambio. De las diferencias fundamentales que existen entre las organizaciones populares y las ONG, quisiera destacar las siguientes:

1. La composición social: Las organizaciones populares están compuestas de personas con identidades e intereses propios, dependiendo de su clase, género, origen étnico o entorno cultural, unidas por una necesidad de representación y organización colectiva. Las ONG intermediarias suelen estar compuestas de personas de clase media que han optado, por motivos políticos o humanitarios, por trabajar con (o en nombre de) los pobres y los marginados.

2. Organizaciones versus instituciones: Las organizaciones populares no son instituciones sino organizaciones dinámicas que representan intereses sociales específicos. Puede ser que reciban financiación externa, aunque esto con frecuencia ha provocado divisiones y corrupción. Por ello, muchas ONG internacionales prefieren utilizar -y ellas mismas suelen crear- organismos intermediarios para trabajar con las organizaciones populares. Estos organismos son instituciones, con estructuras relativamente formales y permanentes, cuyo objetivo no es sobrevivir en virtud de los intereses de una circunscripción social en particular, sino en base a su eficacia y eficiencia, al menos a ojos de los financiadores externos.

3. La importancia de las ONG intermediarias: Aunque las ONG intermediarias (la categoría de John Clark de "agencias de desarrollo populares") existan para facilitar la relación entre los beneficiarios y sus financiadores, con frecuencia, y paradójicamente, son más responsables ante sus financiadores que no ante sus "beneficiarios". Éstos últimos no eligen a los miembros de las ONG para que les representen y rara vez tiene la opción de elegir entre una ONG u otra. Según mi experiencia, las agencias financiadoras tampoco consultan a los "beneficiarios" cuando se toma la decisión de financiar a ONG intermediarias. Por consiguiente, es muy fácil para las agencias de desarrollo locales adoptar las agendas de los financiadores del Norte en su trabajo, en lugar de representar los intereses de las personas a las que apoyan. De ningún modo sugiero que las organizaciones populares necesariamente sean responsables o democráticas. Pero sus problemas de responsabilidad son consecuencia de factores políticos y sociales, y no de factores económicos.

No es práctico emplear el término "ONG" para definir tanto a organizaciones populares como a instituciones intermediarias creadas para proporcionar ayuda, facilitar la autoayuda y la democracia de base, procurar asistencia técnica o realizar campañas sobre temas de importancia para los pobres. El no hacer esta distinción contribuye a una tendencia a la despolitización de las organizaciones populares y a la politización de las ONG de desarrollo.

En la práctica, por supuesto, el Banco Mundial y otros organismos internacionales sí saben de esta distinción. Cuando reconocen el papel de las ONG, no se imaginan a campesinos organizándose para defender sus derechos sobre la propiedad de la tierra o a trabajadores disponiéndose para conseguir mejores salarios y condiciones. Están pensando en organizaciones voluntarias que quizá puedan prestar servicios de forma más eficaz que el Estado. Equiparan a las ONG con un sector privado regenerado; su importancia yace en el simple hecho de no pertenecer al Estado, que se considera el culpable de los fracasos del desarrollo en las últimas dos décadas(4).

¿Qué papel les corresponde a las ONG?

Actualmente se están haciendo muchas declaraciones acerca de las ONG, basadas en su supuesta capacidad para llevar a cabo lo siguiente:

 Democratizar el desarrollo".

 Reconstruir o construir la "sociedad civil".

 Promover la movilización social.

 Prestar servicios de forma más eficiente que el Estado.

 Ser más flexibles y demostrar una mayor capacidad para innovar y una mayor identificación con los sectores a los que se dirige la ayuda.

 Contribuir a reforzar el modelo de desarrollo que ofrece el sector privado.

En parte, se cree que las ONG tienen este potencial debido al cambio global de las teorías políticas y económicas. Políticamente, el proyecto de la izquierda reformista y revolucionaria, con su énfasis en el poder estatal, ha fracasado. Económicamente, la economía neoliberal, y su acento en la retirada del Estado y en un desarrollo liderado por el sector privado, está en auge.

En este contexto, las ONG se han convertido en algo que puede que guste a todos pero que significa cosas muy diferentes para cada uno. El Banco Mundial las puede considerar canales no estatales eficientes en una era de antiestadismo. Por otro lado, los donantes internacionales progresistas las pueden ver como medios para ayudar a los pobres y a los que no tienen poder. Al tratar a las ONG como si todas ellas tuvieran un papel y unas características comunes, podemos estar ocultando el hecho de que muchas de ellas no están a la altura del ideal de ONG, además de los peligros de "scale up" cuando la responsabilidad ante sus beneficiarios es tan ambigua.

Las ONG, el empoderamiento y la sociedad civil

En este apartado la pregunta clave es la siguiente: ¿Cómo, y en qué circunstancias, ayudan las ONG a potenciar la capacidad de los pobres para satisfacer sus necesidades materiales y para asegurar que tienen influencia sobre las estructuras de poder que les rodean? En otras palabras ¿cómo se establecen criterios para evaluar el impacto de su trabajo? Y ¿cómo podemos volver a ver a las ONG como facilitadoras de los procesos de desarrollo desde la base, en lugar de verlas como agentes del cambio?

El papel facilitador de las ONG es esencial para el proceso de "empoderamiento", que, sin duda, debería consistir en traspasar el poder a los que no lo tienen, en lugar de acrecentar el poder de los que asisten al proceso en sí. Sin embargo, cada vez hay más tensión en algunas partes de América Latina, especialmente en América Central y Chile, donde gran parte de la financiación externa se canalizaba a través de ONG en momentos políticos delicados -entre los crecientes recursos y capacidad institucional de las ONG intermediarias y las organizaciones populares, con pocos recursos, a las que supuestamente deben asistir-. La incómoda relación entre las dos puede conducir al

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