OPCIONES DE POLÍTICA SOCIAL

OPCIONES DE POLÍTICA SOCIAL PARA

AMÉRICA LATINA: MODELOS NEOLIBERALES

Y SOCIALDEMÓCRATAS

En la actualidad, la política social en América Latina se encuentra en una encrucijada: por un lado están los modelos guiados por el mercado, privados, individualistas y desiguales, y por el otro los modelos correctores del mercado, públicos, solidarios e igualitarios. La hegemonía del neoliberalismo en los círculos empresariales y bancarios, las instituciones financieras internacionales, los gobiernos de los países centrales y la tecnocracia gobernante en muchos países de América Latina durante los años ochenta inclinaron la balanza hacia los primeros modelos. Aun así, en la medida en que los costos sociales del neoliberalismo y el repliegue del Estado en relación con sus responsabilidades sociales se han hecho evidentes y las dudas con respecto a la gobernabilidad de las nuevas democracias han pasado a primer plano, las instituciones internacionales y los gobiernos de la región están reconsiderando seriamente los segundos modelos. El obstáculo más importante para ir en pos de ellos durante el decenio de los noventa fue que en el curso de la aplicación de las políticas de ajuste estructural, la balanza del poder social y político se inclinó decididamente hacia el capital, alejándose de las organizaciones que representan los intereses de las grandes mayorías, sobre todo los sindicatos. Este texto explora los costos y los beneficios del intento de promover estos modelos alternativos, de acuerdo con los cambios que experimentaron las economías políticas de los países y las agendas políticas de los gobiernos.

Chile ha aplicado el programa más radical de liberación económica.

La mayor parte de la industria nacional quedó desmantelada y se hizo hincapié en la diversificación de las exportaciones.

No obstante, la nueva inserción en los mercados internacionales se basó en gran medida en la exportación de bienes primarios y manufacturas ligeras, apoyadas en mano de obra barata y un mercado de trabajo muy flexible. De acuerdo con sus políticas a favor del capital y en contra de los trabajadores, el gobierno de Pinochet transformó el estado de bienestar chileno en un sistema de dos clases. Creó un modelo privado con apoyo público, mediante el cual el Estado garantiza un mínimo básico para todos aquellos cuyas cuentas de pensión privadas no rinden ingreso suficiente, pero dejó las utilidades por concepto de administración de los fondos en manos de empresas privadas. Puesto que se requieren altos niveles de crecimiento económico para generar suficientes rendimientos para acumular cuentas de pensión individuales lo bastante grandes, y es poco probable que prevalezcan tales niveles, muy probablemente una alta proporción de pensionados requiera subsidio público para obtener una pensión mínima. La insuficiente acumulación de fondos será un problema particular para quienes tengan ingreso bajo, ya que sus aportaciones quedan penalizadas por una estructura regresiva de tarifas y comisiones. Además, las condiciones precarias de empleo en que se encuentra una mayoría de trabajadores asalariados les dificultará incluso acumular los 20 años de aportaciones requeridas para recibir una pensión mínima y los hará depender de la baja pensión de la asistencia social.

Es sobre todo por esta razón y porque incluso la pensión mínima resulta insuficiente para satisfacer las necesidades básicas, que no se puede ver al modelo chileno como uno de seguridad del ingreso básico, a pesar de la garantía que ofrece el Estado de una pensión mínima. La responsabilidad que los empleadores tienen en relación con el bienestar de sus trabajadores retrocedió a la situación de principios del siglo XX, es decir, se limita a los accidentes de trabajo. Todo este patrón cuadra con la nueva integración de Chile a la economía mundial que mencionamos líneas arriba.1 El único avance positivo en la política social chilena ha sido el fortalecimiento del esquema de desempleo, aunque para marcar una diferencia real requeriría una base financiera más sólida que descanse en una base fiscal más amplia.

Los promotores del modelo chileno señalan el efecto benéfico que tuvo la privatización de los planes de pensión en los mercados de capital. Es cierto que los mercados de capital chilenos crecieron mucho desde el decenio de los ochenta; sin embargo, el primer objetivo de la política social debería ser mejorar el bienestar humano y combatir la pobreza, no fortalecer los mercados de capital. Además, si bien ello contribuyó a estimular el crecimiento económico, no propició un modelo de desarrollo que genere suficientes empleos seguros y con remuneración adecuada, de manera que redujera la pobreza masiva. El crecimiento económico continuo no puede resolver por sí mismo el problema de la pobreza si no va acompañado de esfuerzos gubernamentales en gran escala para mejorar la calificación de la fuerza de trabajo y promover manufacturas de exportación en la que intervenga mano de obra altamente calificada con salarios altos. Además, dichos esfuerzos deben estar acompañados de mayor protección para las organizaciones sindicales, de manera que garanticen una mejor distribución de los beneficios derivados del incremento de la productividad.2 Esfuerzos semejantes requerirían reconstruir la capacidad del Estado para llevar a cabo una política industrial, así como tomar la decisión deliberada de fortalecer al trabajo en relación con el capital. Este reacomodo de las relaciones entre el Estado y el sector privado, así como entre trabajo y capital, es muy difícil que suceda debido a la posición hegemónica que mantiene el gran capital en la economía política chilena. Éste ha fortalecido su posición gracias a la concentración económica que generó el gobierno de Pinochet mediante las políticas de liberalización y privatización, por un lado, y por el debilitamiento drástico de los trabajadores y de las organizaciones de base de los partidos de izquierda, por el otro.3

Brasil presenta un patrón del todo distinto de participación en la economía mundial. Además de la integración subregional con Argentina, Uruguay y Paraguay mediante el Mercosur, ha mantenido una postura más proteccionista; además cuenta con un mercado interno más grande y una estructura mucho más industrializada de exportación que la de Chile. El programa de apertura y privatización del presidente Collor de Melo fue gradual y selectivo, con la eliminación de aranceles sobre todo en los bienes de consumo.4 Como resultado, Brasil no sufrió desindustrialización, sino que el índice de producción industrial, que fue de 100 para 1981, se mantuvo en 124 en 1994. Por mucho, la mayor proporción de exportaciones son productos manufacturados, con una participación muy fuerte de equipo de transporte y mecánico, y productos químicos, es decir, ramas con mano de obra calificada.5 En concordancia, junto con Argentina, Uruguay y Costa Rica, Brasil tiene en la región uno de los niveles más altos de aportación patronal al sistema de seguridad social.6

El mayor problema económico de Brasil que queda sin resolver y que tiene efectos serios en la política social es la crisis fiscal del Estado y por ende las fuertes presiones inflacionarias.7

Los primeros resultados del intento de estabilización encabezado por el presidente Henrique Cardoso en 1994 fueron alentadores y sin duda contribuyeron a su triunfo en las elecciones presidenciales. De forjar las coaliciones necesarias para resolver la crisis fiscal, Brasil se convertiría en el ejemplo de país que aplica con éxito medidas de ajuste que no corresponden a la receta neoliberal, al mismo tiempo que avanza hacia un Estado que incrementa sus responsabilidades para el bienestar de la mayoría de la población.

Dado su inmenso sector rural, Brasil ha logrado una impresionante cobertura legal. Fue el único país que adoptó desde el decenio de los setenta un modelo no contributivo de seguridad social para una parte de su población pobre, el sector rural. Este modelo da derecho ahora a sus miembros a recibir una pensión de un salario mínimo y atención a la salud.

Por supuesto, la pregunta es por qué se eligió esta solución en lugar de simplemente extender la atención gratuita a la salud (como en Costa Rica) y una pensión mínima universal para todos los ciudadanos en el sector rural. De hecho, uno podría sostener que la seguridad social no contributiva es una contradicción en sus propios términos. La respuesta descansa, desde luego, en la orientación de las políticas sociales.

El esquema rural se pensó para dar poder a sindicatos (syndicates) oficialmente reconocidos, en la medida en que fue a ellos a quienes se confió la administración de las prestaciones.

Un esquema universal no habría alentado la afiliación a dichos sindicatos y tampoco habría otorgado mucho poder discrecional, y por tanto los medios para generar clientela para los dirigentes políticos locales. Asimismo, habría dado origen a gran número de reclamos, ya que no existiría la función de filtro que desempeñan los sindicatos rurales.

Finalmente, habría requerido ofrecer atención médica por medio de un sistema nacional de salud en lugar de servicios de atención médica contratados por los sindicatos. Entonces, el sistema brasileño deja ver el problema que implica transformar un estado de bienestar universalista de jure en uno de facto, en el marco del legado de un patrón segmentado y desigual de política social basado en la provisión de servicios privados y un sistema político caracterizado por el clientelismo y partidos políticos débiles.

Costa Rica puso en marcha

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