Poder Ejecutivo

BREVE RESEÑA DEL PODER EJECUTIVO EN MÉXICO HASTA LA CONSTITUCIÓN DE 1917

En varias ocasiones hemos sostenido que el Poder Ejecutivo, en su correcta acepción de función pública y en cuanto que implica energía, dinámica o actividad, no está sometido a ninguna variación tempo-espacial en sí mismo considerado. Por consiguiente, el bosquejo histórico que respecto de dicho poder formularemos en la presente ocasión, no se referirá evidentemente a su implicación dinámica, sino a su depósito, atribución o imputación a los órganos del Estado que en diferentes épocas del constitucionalismo mexicano y bajo distintos ordenamientos lo desempeñaron o fueron susceptibles de ejercerlo. En otras palabras, hablar de la historia del Poder Ejecutivo equivale a señalar los órganos estatales a los que tal poder se ha confiado en el decurso de la existencia vital de un Estado.

A. Hemos afirmado que en la Nueva España, el rey concentraba como monarca absoluto las tres funciones estatales y que, en lo que atañe a la ejecutiva o administrativa, la ejercía, por delegación, a través de diferentes autoridades que designaba ad libitum, las cuales estaban encabezadas por el virrey, quien, además, presidía un órgano de contextura funcional mixta, que era la Real Audiencia de México, misma que desempeñaba indiscriminadamente las citadas tres funciones en los casos que sin método ni sistematización prevenía la intrincada legislación de Indias y específicamente la neoespañola.

B. Al implantarse la monarquía constitucional en la Carta gaditana de 1812 y al adoptarse el principio de división de poderes por influencia de la corriente jurídico-política que lo proclamó, la función ejecutiva o administrativa del Estado se depositó en el rey, a quien se asignó la atribución de "hacer ejecutar las leyes" y de conservar el orden público interno y la seguridad estatal en lo exterior (Arts. 16 y 170). En el proceso de formación legislativa, el monarca tenía análoga injerencia a la que en los regímenes republicanos corresponde al presidente y la cual se traduce primordialmente en el derecho de vetar las leyes que apruebe la asamblea respectiva y en la facultad de presentar iniciativas legales (Arts. 142 a 153, inciso XIV).

La administración pública del Estado se encomendó por la mencionada Constitución a diversos secretarios de despacho (Art. 222), quienes eran directamente responsables ante las Cortes (Art. 126), teniendo facultad para formular los presupuestos anuales de los ramos que tuviesen asignados a efecto de que este órgano legislativo los aprobase. Los referidos secretarios tenían la atribución de refrendar las órdenes del rey, sin cuyo requisito no debían ser obedecidas (Art. 225). Apreciando en su conjunto la situación en que se encontraban dichos funcionarios frente a las Cortes y al rey, se puede conjeturar que el régimen establecido en el expresado ordenamiento constitucional ofrecía

ciertos aspectos del sistema parlamentario, ya que los secretarios del despacho no dependían del monarca ni eran políticamente responsables ante él, sino, como ya se dijo, ante el referido cuerpo legislativo que tenía la facultad de vigilar y controlar su actuación. Por otra parte, es pertinente recordar que la Constitución española de 1812 previó la creación de un Consejo de Estado compuesto de cuarenta individuos (Art. 231), correspondiendo al rey su nombramiento pero a propuesta de las Cortes (Art. 233). Este consejo era el único órgano cuyo dictamen debía escuchar el monarca "en los asuntos graves gubernativos, y señaladamente para dar o negar la sanción a las leyes, declarar la guerra y hacer los tratados" (Art. 236). La restricción que el rey tenía para nombrar a los miembros componentes de dicho Consejo, en cuanto qué debía seleccionarlos de las listas que las Cortes debían elaborar al efecto, viene a corroborar la consideración de que la función ejecutiva o administrativa conforme a la Carta Constitucional que someramente comentamos, tendía a desarrollarse dentro de una curiosa estructura que presentaba ciertos matices de parlamentarismo en atención a la dependencia en que estaban colocados los secretarios del despacho y los individuos integrantes del Consejo de Estado frente a las Cortes y a la primordial circunstancia de que el monarca tenía mucho menos atribuciones que el presidente en los regímenes republicanos.

C. En la Constitución de Apatzingán de 14 de octubre de 1814, el Ejecutivo, en su implicación. no funcional sino orgánica, se designó con el nombre de "Supremo Gobierno" compuesto de tres individuos "iguales en autoridad". Este órgano tripersonal debía estar auxiliado por tres secretarios cuyos respectivos ramos eran el de guerra, el de hacienda y el de gobierno propiamente dicho y los cuales debían durar en su encargo cuatro años (Art. 134). Se estableció el principio de no reelección relativa en lo que concierne a los miembros del Supremo Gobierno, ya que ninguno de ellos podía ser reelecto sino "pasado un trienio después de su administración" (Art. 135). Tanto la designación de los individuos del Supremo Gobierno como la de los secretarios de Estado correspondían al Congreso (Art. 103) y unos y otros estaban sujetos al "juicio de residencia" que previó la Constitución de Apatzingán a semejanza del que se incoaba a los virreyes y capitanes generales durante la época colonial.

Es bien sabido que este importante documento constitucional adoptó los fundamentales principios políticos que desarticuladamente conformaron la ideología de la insurgencia, pero que, sin embargo, no tuvo vigencia atendiendo a la situación fáctica en que nuestro país se encontraba. No obstante, en la hipótesis de que la Constitución de Apatzingán hubiese estado en vigor y adquirido positividad por haberlo permitido las circunstancias fenoménicas de la época, en lo que atañe al ejercicio de la función ejecutiva tal documento lo hubiese embarazado al extremo de imposibilitarlo, ya que lo encomendó a un órgano administrativo supremo formado por tres personas "iguales en autoridad”. En efecto, la integración de dicho órgano era susceptible de provocar disensiones, discrepancias y desacuerdos entre sus miembros a propósito del desempeño de las facultades que tenían confiadas con evidente mengua de la celeridad, presteza y oportunidad con que en muchas ocasiones deben tomarse y ejecutarse las medidas gubernativas. No es de ninguna manera aconsejable que el órgano administrativo supremo del Estado se componga de dos o tres individuos, pues los cuerpos colegiados son los menos idóneos para el ejercicio expedito, atingente y eficaz de la función ejecutiva. Tales cuerpos sólo son operantes, a nuestro entender, en lo que toca a las otras dos funciones públicas, o sea, la legislativa y la judicial. Por ende, consideramos que al margen de su indiscutible sustancialidad ideológica, la Constitución de Apatzingán adoleció del grave error consistente en haber concebido la composición del Supremo Gobierno como entidad colegiada y no como órgano unipersonal.

D. En los Tratados de Córdoba, el Poder Ejecutivo se depositó en una regencia integrada por tres personas designadas por la Junta Provisional "de los primeros hombres del imperio por sus virtudes, por sus destinos, por sus fortunas, representación y concepto" (Arts. 6, 11 y 14). Dichos Tratados, que con el aludido Plan constituyen los actos preparatorios para la creación del Estado mexicano bajo la forma de gobierno monárquico, fueron el antecedente directo e inmediato de este fracasado régimen que pretendió implantarse a través de un documento que se llamó "Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano" y al cual hemos hecho mención en ocasiones precedentes. Según tal Reglamento, el Poder Ejecutivo debía residir exclusivamente en el emperador "como jefe supremo del Estado", "inviolable y sagrado" y "sin responsabilidad" (Art. 29). El emperador, a quien dicho estatuto provisional otorgaba amplísimas facultades, debía estar auxiliado, en lo que concierne a la administración pública, por cuatro ministros que debían ser del Interior y de Relaciones Exteriores, de Justicia y de Negocios Eclesiásticos, de Hacienda y de Guerra y Marina. Conforme al mismo Reglamento, debería funcionar transitoriamente una regencia para el caso de muerte o de "notoria impotencia física o moral legalmente justificada del emperador", cuerpo que debía componerse de tres individuos que éste designaba secretamente.

E. El Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de 31 de enero de 1824 simplemente dispuso que el "supremo poder ejecutivo" se depositaría "en el individuo o individuos" que la Constitución señalare (Art. 15), estableciendo en su artículo 16 el cuadro competencial del Presidente de la República formado por las facultades administrativas, políticas y de colaboración legislativa que se adscriben usualmente a este funcionario. En el mencionado documento preconstitucional se apunta claramente el establecimiento del sistema presidencial que debería implantarse en la Constitución definitiva que se expidió el 4 de octubre de ese mismo año, al disponerse que la persona o personas a quienes se confiara el Poder Ejecutivo Federal podían "Nombrar y remover libremente a los secretarios del despacho" (Art. 16, frac. II), atribución que, según dijimos, expresa una de las características del indicado sistema.

F. La Constitución Federal de 1824 depositó dicho poder en un solo individuo que debía ser "ciudadano mexicano por nacimiento, de edad de treinta y cinco

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