Silencio Positivo Y Negativo En El Peru

INTRODUCCIÓN

Hablar del silencio administrativo es hacer referencia a aquella doctrina según la cual, el legislador le da un valor concreto a la inactividad, inercia o pasividad de la administración frente a la solicitud de un particular, haciendo presumir la existencia de una decisión administrativa, algunas veces en sentido afirmativo y otras en sentido negativo. En nuestro régimen federal, el silencio administrativo ha encontrado su principal aplicación en la figura de la negativa ficta, dado que en el numeral 37 del Código Fiscal de la Federación establece que todas las autoridades fiscales deberán resolver en tres meses las instancias o peticiones de los particulares; aunado a lo anterior, la Ley del Procedimiento Administrativo específicamente en su artículo 17, dispone que salvo que las leyes específicas establezcan lo contrario u otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la autoridad administrativa resuelva lo que corresponda, de lo contrario, se entenderán las resoluciones en sentido negativo para el promovente; actualmente, la figura en estudio también la encontramos regulada en el artículo 28 del Código de Justicia Administrativa del Estado de Michoacán de Ocampo, y es aplicable a los actos jurídicos consistentes en las solicitudes presentadas ante las autoridades administrativas, y éstas no hayan sido resueltas en el plazo de treinta días.

Contrario a lo anterior, la teoría del silencio administrativo también se puede configurar en una afirmativa ficta, que también la encontramos regulada en nuestro Código de Justicia Administrativa de la entidad, pero no ha encontrado una franca recepción en la legislación administrativa federal, pues a la fecha no existe ningún precepto en donde se le recoja como una regla general, aplicable a todos los casos de solicitudes o expedientes instruidos por los órganos públicos a petición de los particulares, toda vez que esta solo se configura en casos específicos y que estén previstos en el ordenamiento que corresponda.

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

ORIGEN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO:

En Francia, mediante un Decreto expedido el 2 de noviembre de 1864, por primera vez se estableció la figura jurídica del silencio administrativo con la finalidad de subsanar el vacío de respuesta de los ministros respecto de sus autoridades subordinadas. Posteriormente, mediante una Ley publicada el 17 de julio de 1900 (artículo 3º) se generalizó la aplicación del silencio administrativo a una decisión implícita de rechazo. De esta manera, ante la ausencia de pronunciamiento por parte de la administración en un plazo razonable, la ley optó por presumir que la pretensión del particular había sido denegada, con el único propósito de acudir a las vías procesales en demanda de que ésta fuese satisfecha.

DEFINICION DE SILENCIO ADMINISTRATIVO

En el ámbito de las relaciones entre el administrado y las entidades públicas, la no manifestación oportuna de voluntad de la entidad (silencio) es considerado un hecho administrativo al cual le sigue un tratamiento de declaración ficta.

El silencio administrativo es definido como un hecho al cual la ley concede consecuencias jurídicas con la finalidad de dar solución a la situación de desprotección o indefensión en que puede hallarse un administrado cuando el órgano administrativo no resuelve expresamente la petición o pretensión por él deducida dentro del término establecido.

Para el Tribunal Constitucional, el silencio administrativo constituye un privilegio del administrado frente a la administración para protegerlo ante la eventual mora de ésta en resolver su petición, pues quien incumple el deber de resolver no debe beneficiarse de su propio incumplimiento (SSTC Nºs 0815-2004-AA/TC y 4077-2004-AA/TC, del 25 de junio del 2004 y 21 de junio del 2005).

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ

El silencio administrativo, en su vertiente negativa, aparece por primera vez con el Decreto Supremo Nº 006-67-SC, “Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del 11 de noviembre de 1967 (plazo de seis (6) meses).

Posteriormente se expidió el Decreto Ley Nº 26111, “Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del 28 de diciembre de 1992, que modifica la anterior norma, en el extremo del plazo (reduce a 30 días).

Dos años después se emitió el Decreto Supremo N° 002- 94-JUS, “Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos” del 28 de enero de 1994, que, reiterando lo señalado en la ley, contempló la posibilidad que el administrado se acoja al SAN transcurrido el plazo de treinta (30) días, así como que interponga recurso de revisión o demanda judicial sin que medie resolución denegatoria de la administración o esperar el pronunciamiento expreso de la administración pública.

La Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) reguló de manera íntegra la figura del silencio administrativo, estableciendo en los artículos 33º y 34º los supuestos en los que es posible aplicar el SAP y el SAN en los procedimientos administrativos de evaluación previa.

En este contexto, y con la finalidad de que la administración pública cumpla un papel eficiente en la realización de sus labores cotidianas, brinde una mejor atención en los procedimientos a su cargo y garantice el ejercicio de los derechos ciudadanos, se expidió en el mes de julio del 2007, la Ley del Silencio Administrativo, Ley Nº 29060.

En efecto, con dicha ley, se otorga una regulación más garantista y preferente en torno al silencio administrativo, estableciéndose como regla general la aplicación del silencio administrativo positivo y, como excepción, el silencio administrativo negativo. Así, la mencionada Ley derogó los artículos 33º y 34º de la LPAG y precisó algunos aspectos que ésta no contemplaba y estableció exigencias, cuyo cumplimiento corresponde a todas las instituciones públicas a que se refiere el artículo I del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

A partir de la dación de esta Ley, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) ha emitido diversas normas con miras a garantizar su cumplimiento:

• Decreto Supremo Nº 079-2007-PCM, mediante el cual se “Aprueban lineamientos para Elaboración y Aprobación de TUPAs y establece disposiciones para el cumplimiento de la Ley del Silencio Administrativo”. La finalidad de dichos lineamientos es permitir que los TUPAs cumplan con su propósito de ser documentos compiladores, informativos y simplificadores de los procedimientos administrativos que tramitan los administrados ante las distintas entidades administrativas del Estado.

• Decreto Supremo Nº 096-2007-PCM73que “Regula la Fiscalización Posterior Aleatoria de los procedimientos administrativos por parte del Estado”. Mediante este Decreto se establecen las normas y lineamientos aplicables a las acciones de fiscalización posterior en los procedimientos administrativos sujetos a aprobación automática o a aprobación previa.

• Es de precisar que, en el 2008, dentro del marco de la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú-Estados Unidos y su protocolo de enmienda, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Legislativo Nº 1029, del 23 de junio del 200877, mediante el cual se modificó la LPAG y la Ley del Silencio Administrativo.

• Finalmente, se debe tener presente el TUO de la Ley Nº 27584, “Ley que regula el Proceso Contencioso- Administrativo”, aprobado mediante DS Nº 013-2008-JUS, publicado el 29 de agosto del 2008.

CLASES DE SILENCIO ADMINISTRATIVO:

El silencio administrativo puede ser positivo o negativo.

 EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO:

Procede únicamente en los supuestos en que la administración no resuelva el fondo de la petición del recurrente en el plazo de ley establecido.

Esta modalidad opera de manera excepcional presumiendo a favor del administrado que la administración ha adoptado una respuesta de carácter positivo ante la petición formulada. Esta doctrina ha sido confirmada por el Tribunal Constitucional que, en reiterada jurisprudencia, ha señalado:

“…el administrado puede acogerse al silencio administrativo positivo solo si existe mandato expreso que declare dicho mecanismo procesal”. (SSTC Nºs. 1280-2002-AA/TC y 1484-2002-AA/TC, del 7 de enero del 2003 y 8 de marzo del 2004).

Cabe precisar que el silencio administrativo no se aplica en los procedimientos de petición graciable o consultas. Al respecto, la petición graciable es una solicitud por la cual se solicita al titular de la entidad competente la emisión de un acto sujeto a su discrecionalidad o a su libre apreciación, o la prestación de un servicio cuando no se cuenta con un título legal que permita exigirlo como una petición de interés particular (por ejemplo, la obtención de pensiones de gracia, indultos, etc.). La consulta, por su parte, se efectúa por escrito y, mediante ella, se busca que las autoridades administrativas informen sobre las materias a su cargo y el sentido de la normativa vigente que comprenden su accionar, particularmente aquella emitida por la propia entidad.

EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

A. APROBACIÓN AUTOMÁTICA DE LO SOLICITADO

La aprobación automática de lo solicitado opera ante el incumplimiento de la administración pública de resolver la solicitud del administrado dentro del plazo establecido en la norma especial o el máximo de treinta (30) días, al que se adicionan los cinco (5) días que se tiene para notificar

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