Autonomia Municipal En La Provincia De Buenos Aires

Especialización en Derecho Administrativo. U.N.L.P.

Materia: Derecho Constitucional.

Julieta Virginia Martínez.

Trabajo Práctico: La Autonomía Municipal en la Provincia de Buenos Aires.

LA AUTONOMIA MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.

"Es en el municipio donde reside la fuerza de los pueblos libres. Sin instituciones municipales, una nación puede darse un gobierno libre, pero carecerá del espíritu de libertad” (Alexis de Toqueville “La democracia en América”).

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I.- INTRODUCCION.

Este trabajo intenta analizar el régimen municipal, su posición dentro del sistema federal, los criterios de la doctrina y la jurisprudencia al respecto, en especial referencia al régimen municipal de la Provincia de Buenos Aires.

La reforma de la Constitución Nacional de 1994 en materia municipal ha introducido la autonomía municipal en el art. 123, lo cual suscita un importante debate en provincias como la de Buenos Aires, en la que su Constitución, no la contempla.

La provincia de Buenos Aires es una de los tres distritos que todavía no ha consagrado expresamente en su texto constitucional la autonomía Municipal. Los otros son Mendoza y Santa Fe. Esta última a pesar de haber sido la primer constitución de una provincia argentina que consagro expresamente la autonomía municipal en el año 1921, texto que lamentablemente fue derogado hacia el año 1935

Es decir que la principal provincia del país en muchas materias aparece como la más retrasada en lo concerniente al derecho municipal.

II- LA INSTITUCIÓN MUNICIPAL ANTES DE 1994. AUTONOMIA VS. AUTARQUIA.

Largamente se ha debatido acerca de la naturaleza del régimen municipal argentino. Tal disputa se centró, desde sus orígenes, en el carácter autónomo o autárquico del Municipio. La cuestión no ha sido definitivamente zanjada.

La autarquía otorga a un ente u organismo determinado la capacidad para administrarse a sí mismo, de acuerdo a una norma que le es impuesta.

Los aspectos que caracterizan a un ente autárquico son:

- tienen personalidad jurídica propia.

- cuentan con una asignación legal de recursos.

- su patrimonio es estatal.

- tienen capacidad de administrarse a sí mismos.

- están sometidos al control estatal.

- son creados por el Estado.

Es decir que un municipio autárquico sería una mera creación legal del Estado, que sólo ejerce las atribuciones concedidas por éste.

La autonomía es no sólo la capacidad de administrarse por sí mismo, sino también la de dictarse sus propias normas por las que ha de regirse, como también la de gobernarse por autoridades elegidas.

La Constitución Nacional de 1853 dedica un solo párrafo para referirse al Municipio como Institución. Así el art. 5, cuya redacción originaria no ha sido alterada, establece: “Cada provincia dictará para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo estas condiciones, el gobierno federal garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones”.

La inserción del municipio en la Constitución Nacional “es un progreso; a partir de 1853 sabemos que hay exigencia constitucional del municipio en las provincias del país... Según la Constitución de 1853/60, el régimen municipal constituye una materia provincial pero también nacional (porque si no hay aseguramiento por la provincia puede haber intervención federal)" (1).

Como puede observarse, dicha norma se limita a establecer que cada provincia debía garantizar el régimen municipal, no definiendo la naturaleza del municipio, lo cual aparejó numerosas discusiones y controversias doctrinarias y judiciales sobre su carácter autonómico o autárquico.

La expresión empleada por el constituyente –“régimen municipal”-, es poco feliz, puesto que adolece de vaguedad y ambigüedad. “El vocablo “régimen” es, desde la mirada jurídica, un eufemismo. Por ello ha sido interpretado tanto en el sentido de “municipio-gobierno” con facultades de autodeterminación política, cuanto en el sentido de “municipio–administración”, entendido como institución dedicada a la solución de los conflictos domésticos de la comunidad y la prestación de los servicios públicos locales, carente de influencia política en niveles importantes de decisión” (2).

Como consecuencia de ello se han desarrollado posturas antagónicas y al mismo tiempo convincentes, defendidas por juristas de autoridad en la materia. Son defensores de la tesis del “municipio autónomo”: Germán Bidart Campos, Carlos Mouchet, Adolfo Korn Villafañe, Antonio Hernandez (h.), Tomás D. Bernard y José R. Dromi, entre otros. A su vez sostienen la tesis del “municipio-autárquico”: Rafael Bielsa, Miguel S. Marienhoff, Juan Carlos Cassagne, Benjamín Villejas Basavilbaso, Pedro Altamira y Horacio García Belsunce, entre otros.

“La discusión en análisis excede el plano lingüístico; no consiste en un debate meramente terminológico. Las consecuencias de lo postulado teóricamente, redundan en la práctica institucional y política del país, incidiendo en el alcance y contenido de las competencias y funciones del ente municipal” (3).

Tras décadas de debate doctrinario la primera ola de reconocimiento a la autonomía municipal vino de la mano de la sanción de las constituciones de las nuevas provincias a partir del año 1957. Luego, a partir de 1986 numerosas constituciones provinciales fueron reformadas jerarquizando a la institución municipal. Se logra el reconocimiento del municipio como comunidad natural con vida propia e intereses específicos, al cual se declara autónomo y se le brindan garantías para el ejercicio independiente de sus competencias y el resguardo de sus instituciones.

III- LA INTERPRETACIÓN JURISPRUDENCIAL.

La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación en un primer momento “pareció adherirse a las directrices alberdianas, puntualizando que los municipios son gobiernos o poderes en los cuales reside parte de la soberanía popular (“Morana”, Fallos, 9:219)” (4).

No obstante, posteriormente predominó en la Corte la idea que las municipalidades eran “delegaciones de los mismos poderes provinciales, circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación” (“Municipalidad de La Plata c/ Ferrocarrl del Sud”, Fallos, 114:282; Césari y Cía. c/ Empresa del Ferrocarril Central Argentino, Fallos, 123:313, “Municipalidad de General Pueyrredón c/ Sociedad Jockey Club Mar del Plata, Fallos, 154:25, entre otros). También indicó que carecerían de poder político (“Maschio Francisco c/ Municipalidad de la Capital”, Fallos, 185:12).

Esta posición en torno al carácter del régimen municipal, fue mantenida por el Máximo Tribunal hasta fines de la década de los ochenta.

En el año 1989, la Corte Suprema produjo un giro de importante resonancia en su jurisprudencia, al dictar la sentencia en la causa “Martínez Galvan de Rivademar c/ Municipalidad de Rosario” (Fallos, 312:326), al sostener que las municipalidades son autónomas con independencia que las constituciones locales les reconozcan o no el carácter de tales.

En Rivademar se debatía si la existencia de un régimen uniforme único para los empleados municipales dispuesto por ley provincial afecta per se la autonomía municipal. La Corte concluyó que una ley de este tipo “…está en pugna con el art. 5 de la C.N. por implicar una desnaturalización que pone en riesgo su subsistencia”.

En el citado fallo la Corte distinguió a los municipios de los entes autárquicos, afirmando “mal se mal se avienen con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter necesario de los municipios (art. 33, Cód. Civil, y especialmente la distinción hecha en el texto originario de Vélez Sársfield), frente al carácter posible o contingente de los entes autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas”.

El criterio expuesto se encuentra reiterado en fallos posteriores entre los cuales se destaca “Promenade SRL c/ Municipalidad de San Isidro” de 1898 (fallos 321.1394) en el cual la Corte reconoce la naturaleza legislativa de las ordenanzas y “Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa

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