Claudia Bernazza y Gustavo Longo

Debates sobre las capacidades estatales en la Argentina 

Claudia Bernazza y Gustavo Longo recorren un estado del arte sobre esta cuestión, como inicio de la unidad 2 de nuestra materia. 

Los autores nos presentan las definiciones con mayor incidencia en los postulados y prácticas estatales en nuestro país y en la región, a partir de la década del ’90, con el objeto de abarcar los debates que intentan responder a la pregunta acerca de cuándo puede considerarse que un Estado es capaz.

Para la CLAD el problema principal gira en torno a la Reforma Gerencial, como modificación estructural del aparato estatal, para lo cual propone cambiar los incentivos institucionales y las reglas burocráticas, de modo tal que los administradores públicos adopten estrategias y técnicas para mejorar la capacidad de gestión y la gobernabilidad democrática.

El PNUD propone como componentes claves de un enfoque orientado a resultados la planificación estratégica, el impacto, el efecto y el producto. Ambos enfoques refuerzan la tradición de la Nueva Gerencia Pública, superponiendo a la lógica institucionalista “clásica”, la lógica del “mundo de los negocios”.

Entre los “autores de la capacidad”, de base neoinstitucionalista, J. M.  Abal Medina y Horacio Cao postulan que la cuestión de las capacidades del Estado se pone en debate luego de los procesos de reforma administrativa neoliberal, que postulaban el triunfo del mercado. El rediseño de la acción pública se orientó a posicionar al Estado nuevamente como un agente fundamental.

Estos autores se basan en el concepto de “estatidad” de O. Oslak en su análisis del proceso histórico de formación de este aparato de dominación social que adquiere un conjunto de propiedades expresadas en su capacidad de articular y reproducir las relaciones sociales.

Por su parte, adoptan la definición de Fabián Repetto que habla “aptitud de las instancias de gobierno para plasmar, a través de políticas públicas, los máximos niveles de valor social, dadas ciertas restricciones contextuales y según ciertas definiciones colectivas acerca de cuáles son los problemas públicos fundamentales…”. Este autor divide a la capacidad estatal en dos grandes componentes:

Capacidades políticas, de los gobernantes para problematizar las demandas sociales, tomando decisiones que expresen los intereses y la ideología de los grupos mayoritarios. También denominadas capacidades “hacia afuera”.

Capacidades administrativas, limitadas al aparato organizacional, separando a sus cuadros técnico-burocráticos de los grupos de interés, su entorno y la ciudadanía. También denominadas capacidades “hacia adentro”.

Maximiliano Rey basándose en una definición de Grindle dice que la capacidad es “la habilidad para llevar a cabo tareas apropiadas de forma efectiva, eficiente y sustentable”. Rey centra su mirada en la voluntad política y recupera el concepto de “autonomía enraizada” de Evans. Esta consiste en que las decisiones desde las altas esferas del Estado deben privilegiar los interés mayoritario antes que a los negocios de interese concentrados. Este autor se pregunta por la movilización de recursos sociales por parte del sistema de gobernación. Destaca a la conectividad social como aspecto central de capacidad estatal, que consiste en enlazar a los actores estatales con los sectores sociales.

M. Jimena García Puente distingue capacidades “internas” y capacidades “infraestructurales”. Las primeras son similares a la adquisición de autonomía de los grupos de interés sectoriales “o exógenos” en la toma de decisiones. Las segundas, se refieren a la capacidad de penetrar en la sociedad y desarrollar un alto nivel operativo, nutriéndose de las energías, conocimientos y recursos sociales.

Lattuada y Nogueira van a distinguir capacidades estatales –la construcción institucional del aparato estatal sostenido en el tiempo- de “capacidades de gobierno” –las acciones concretas llevadas a cabo en forma temporal por un gobierno-.

Julián Bertranou define la capacidad como “la aptitud de los entes estatales para alcanzar los fines que le han sido asignados interna o externamente”. La necesidad de que el sistema político fortalezca las capacidades estatales es una preocupación que también comparten autores como Isuani y Bonifacio. Este último, aboga por una profesionalización de la función pública y la gestión por resultados. Las capacidades de conducción, la masa crítica de especialistas, gestores y técnicos con “pensamiento de Estado” y un sistema de mérito en la función pública son dimensiones del “Indice de Capacidad Funcional” del BID.

Abal Medina y Nejamkis vincularon íntimamente la capacidad estatal con los problemas de corrupción y la necesidad de profesionalización del empleo público.

Desde una perspectiva “no gerencialista”, Aníbal Sotelo Maciel insiste en la importancia de la capacidad política, destacando tres aspectos: a) la respuesta adecuada a las demandas sociales, b) la representación de los intereses sociales y c) la participación social en las decisiones. Grindle agrega un cuarto aspecto, la mediación en los conflictos. Desde esta perspectiva se destaca la política, en tanto acción, la capacidad de conducción estratégica, la virtud de generar y conducir acciones.

Ante la pregunta acerca de ¿para qué sirven las capacidades estatales?, J. Bertranou sostiene que en el cumplimiento adecuado de sus funciones, el Estado persigue finalidades contingentes, por lo que sus capacidades deben desarrollarse en relación de estas particularidades. Siguiendo a Iazzetta, distingue atributos “de primer orden” o capacidades básicas que definen a un Estado a secas, con independencia del régimen político que lo acompañe, de los de  “de segundo orden” que son aquellos que favorecen la democratización y se vinculan con las demandas ciudadanas.

El PNUD define como componentes clave de un enfoque orientado a resultados la planificación estratégica, el impacto, el efecto y el producto. Enumera cuatro indicadores que son “pilares claves” del desarrollo de las capacidades estatales: a) arreglos institucionales, b) liderazgo, c) conocimientos y d) rendición de cuentas. Luego define parámetros de medición que dan cuenta del desempeño, la estabilidad y la adaptabilidad de las instituciones.

Repetto, muestra el riesgo de considerar la capacidad estatal solo desde sus aspectos técnico-administrativos, sin considerar su dimensión política. Rescata cuatro categorías de problemas que propone el análisis del Banco Mundial: 1) los asociados a la organización interna, 2) los derivados de la falta de recursos, 3) los atribuibles las políticas de personal y 4) los derivados de la insuficiente capacidad individual de los actores responsables.

...