Delegacion Legislativa

LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA

Por el académico DR.GREGORIO BADENI

I

Hay delegación de facultades legislativas cuando el Congreso, que está investido constitucionalmente con la potestad de emitir leyes, encomienda su ejercicio a otro órgano gubernamental. En el esquema tradicional de nuestra Constitución histórica de 1853/60, basado sobre la estricta separación y distribución de las funciones del gobierno, resultaba inviable la delegación de facultades legislativas en el órgano ejecutivo. Una interpretación sistemática de la Ley Fundamental, que vedaba toda concentración del poder realizada al margen de sus preceptos, tornaba improcedente ese procedimiento, sin perjuicio de la prohibición establecida en su art. 29, aunque con referencia a una hipótesis extrema. Se entendía, con razón, que la clásica doctrina de la división de los poderes gubernamentales, cuyo objetivo sustancial reside en evitar la concentración del poder, con la secuela inevitable que conducía a su ejercicio abusivo en desmedro de los derechos y garantías constitucionales, era un obstáculo insalvable para que, los representantes de los habitantes del país y de las provincias, transfirieran temporalmente sus atributos constitucionales al órgano ejecutivo. En varias oportunidades, la Corte Suprema de Justicia, descalificó la validez de los actos legislativos por los cuales el Congreso había conferido, al Poder Ejecutivo, potestades atinentes a la creación de normas jurídicas que superaban,

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holgadamente, a la mera función reglamentaria o integrativa de las leyes. Claramente, destacó que existía una diferencia fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la facultad de determinar o complementar algunos de sus contenidos, o la de precisar el momento oportuno en que entrarían en vigencia, o dejarían de tener aplicabilidad todas o algunas de sus normas. Como consecuencia de la amplia potestad reglamentaria que le confiere el art. 99, inc. 2°, de la Ley Fundamental, el Poder Ejecutivo podía ser autorizado para reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de las leyes del Congreso cuya aplicación, inclusive, podía estar supeditada al dictado de las normas reglamentarias o integrativas. Pero, en modo alguno era viable que, con la autorización del Congreso, se subrogara en sus potestades legislativas1. Nuestra doctrina fue, hasta cierto punto, uniforme respecto a la inconstitucionalidad de la delegación de facultades legislativas en el órgano ejecutivo. Sin embargo, a partir de la década del cuarenta del siglo pasado, comenzó a vislumbrarse una división en ella. División que reflejaba diferentes puntos de vista, no solamente cuando la delegación se operaba con el consentimiento del Congreso, sino también cuando se producía al margen de ella mediante el dictado de los llamados decretos de necesidad y urgencia. En ambos casos, el problema se ceñía al ejercicio de facultades legislativas por el órgano ejecutivo. En el primero, con la previa autorización del Congreso. En el segundo, prescindiendo de ella. Prestigiosos juristas del derecho administrativo2 se pronunciaron por la validez de los actos legislativos emanados

1 Fallos C.S. 142-432, 178-355, 246-349, 270-49, 304-1901, entre otros. 2 Rafael Bielsa, "Derecho Administrativo", T. I, pág. 345, El Ateneo, Bs. As. 1947; Benjamín Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", T. I. pág. 284, TEA, Bs. As. 1949; Miguel S. Marienhoff, "Tratado de Derecho Administrativo", T. I, pág. 263, Ed. Perrot, Bs. As. 1977; Manuel M. Diez "Derecho Administrativo", T. I, pág. 446, Bibliográfica Argentina, Bs. As. 1963; Juan C. Cassagne, "Derecho Administrativo". T. I, pág. 142, AbeledoPerrot, Bs. As. 1986.

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del órgano ejecutivo. Sus argumentos, se pueden sintetizar en los siguientes: 1) La Constitución no prohíbe, de manera expresa, los actos legislativos del órgano ejecutivo, cuya fundamentación fáctica es similar a la potestad que ella le otorga al Poder Ejecutivo durante el estado de sitio. 2) El gran volumen que adquirió la labor congresual, como consecuencia de la creciente y necesaria intervención estatal en las relaciones sociales y económicas, le impide al Congreso brindar respuestas satisfactorias con la debida premura. 3) Ineptitud de los cuerpos legislativos, numerosos y fragmentados por el espíritu partidario, para satisfacer de modo inmediato las necesidades legislativas de la población. 4) Inexistencia, en los integrantes del Congreso, de la suficiente capacitación técnica y prudencia requeridas para afrontar los procesos de emergencia. 5) Manifiesta lentitud generada por los procedimientos legislativos que no se adecua al dinamismo que caracteriza a la actividad gubernamental de los Estados modernos. Era distinta la postura adoptada por un importante sector de nuestra doctrina constitucional que, sin perjuicio de aceptar los llamados reglamentos delegados dentro de los límites establecidos por la Constitución, destacaban la invalidez de los actos legislativos provenientes del órgano ejecutivo3. Sus argumentos básicos eran los siguientes: 1) Si la Constitución consagra la doctrina de la división de los poderes, no es razonable aceptar la vigencia de una técnica tan compleja, si luego se pueden reunir esos poderes 3 Segundo V. Linares Quintana, "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", T. IX, pág. 135, Plus Ultra, Bs. As. 1987; Germán Bidart Campos, "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", T. II, pág. 229, Ediar, Bs. As. 1986; Juan A. González Calderón, “Curso de Derecho Constitucional”, pág. 505, Ed. Kraft, Bs. As. 1960. En cambio, Joaquín V. González, entendía que el Poder Ejecutivo podía invadir la esfera legislativa en casos excepcionales o urgentes (“Manual de la Constitución Argentina”, pág. 538, Ed. Estrada, Bs. As. 1983).

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por la voluntad de uno de ellos. Carecería de sentido jurídico establecer la división de poderes para luego facultar a los órganos constituidos a dejarla sin efecto. 2) Desconoce la separación entre el poder constituyente y los poderes constituidos asignando, al órgano ejecutivo, facultades que la Constitución otorgó al Congreso. 3) Se desconoce el mensaje teleológico del art. 29 de la Constitución que, en forma terminante, establece la separación entre los órganos legislativo y ejecutivo en salvaguarda de las libertades que ella reconoce. 4) El art. 24 de la Constitución reserva al Congreso, en forma exclusiva, la función de legislar sin contener disposición similar con respecto al órgano ejecutivo. 5) Se supera el límite que consagra el actual art. 99, inc. 2°, de la Constitución olvidando que, en un sistema presidencialista, basado sobre una norma jurídica fundamental rígida, son inaplicables los principios y doctrinas propios de un sistema parlamentario. El cotejo de los argumentos esgrimidos revelaba que, mientras los últimos tenían carácter jurídico, los primeros presentaban un matiz esencialmente práctico y político desatendiendo el aspecto normativo que tipifica a un Estado de Derecho4. Admitiendo que la separación de las funciones gubernamentales entre diversos órganos no es absoluta, ya que el control recíproco que ellos ejercen se traduce en tareas de colaboración y coparticipación que condicionan la validez de sus actos, advertíamos que, en la práctica política, y por encima de los postulados teóricos, se manifestaba una real injerencia de los poderes en ámbitos que les eran constitucionalmente extraños. Ese fenómeno, que se concretaba al margen de la Constitución, generaba el riesgo de alterar o anular la técnica de la división de los poderes concebida para la salvaguarda de la libertad y dignidad de las personas, que configura el único 4 Guillermo Molinelli, "Los mitos del Congreso", Ambito Financiero, 26 de diciembre de 1989.

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contenido teleológico de los sistemas políticos democrático constitucionales. Riesgo que, como lo describieran Polibio y Cicerón, demuestra que en todo sistema político está presente el germen de su destrucción cuando, el comportamiento de gobernantes y gobernados, se aparta de las reglas de juego instrumentadas para su funcionamiento. Semejante preocupación se suscita tanto en los regímenes presidencialistas como en los parlamentarios. El peligro de la tiranía parlamentaria, sobre la cual se han concentrado los politicólogos europeos, es similar a la inquietud que produce la dictadura de un Poder Ejecutivo omnipotente, gestado por la resignación de los gobernados y la conducta pusilánime u obsecuente de los órganos legislativo y judicial. La intensidad de este fenómeno resulta manifiesta cuando se analiza la evolución experimentada en el Poder Ejecutivo. Las funciones del órgano ejecutivo han aumentado como consecuencia de la ampliación de la actividad estatal. Y, si bien esa tendencia se refleja en todos los órganos gubernamentales, su proyección resulta mucho más significativa en el Poder Ejecutivo debido a que su función no se limita a la simple ejecución de las leyes, sino que se extiende, en forma global, a la gestión y administración de los asuntos públicos internos y externos de la Nación. A esto se añade la patológica concentración del poder operada bajo la vigencia de los gobiernos de facto que, con ciertas variantes, fue adoptada por los gobiernos de jure para afrontar las crisis sociales, políticas o económicas generadoras de un presunto estado de necesidad, cuya solución imponía la adopción

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