ESTADO FEDERAL

Introducción

Aproximaciones teóricas sobre el federalismo

El concepto de federalismo remite a la expresión latina foedus, cuyo significado es alianza, unión, tratado federal o pacto. El concepto está vigente en casi todas las lenguas. En el lenguaje común, federalismo es sinónimo de Estado federal, entre ellos se mencionan: Estados Unidos de América, Canadá, Australia, Argentina, Brasil, México, Nigeria, India, Venezuela, Austria, Suiza, Alemania (Klatt, 1993).

ijphart (2000) explica los requisitos básicos requeridos para el Estado federal. El primer requisito lo constituye la división del poder, garantizada para el poder central y los gobiernos regionales; y, el segundo requisito consiste en que una parte sustancial del poder debe ejercerse en el nivel regional (sin especificar la proporción del mismo); con frecuencia el federalismo se describe como una división territorial del poder en la cual las unidades se encuentran geográficamente definidas (Riker, 1975, en Lijphart, 2000). La definición es ampliada por Elazar (1997, en Lijphart, 2000), al señalar que el poder se distribuye en una multiplicidad de centros, constituyéndose como propósito de la no centralización del poder la descentralización del mismo.

En este sentido, algunos autores (Carré de Malberg, 1948; Linares Quintana, 1956; Jellinek, 1958; Burdeau, 1980; Shultze, 1993; Schubert, 1998; García-Pelayo, 1999; Bracho Grand, 2000; Watts, 2001) agregan que la organización y el funcionamiento del Estado federal están basados en dos elementos aparentemente contradictorios, pero en realidad complementarios y esenciales, ellos son el elemento unitario y el elemento federal.

El elemento unitario traducido en la soberanía del Estado federal, tanto interna como internacional se consagra y limita en su Constitución federal. El elemento unitario, también es expresado en el Estado federal por la propiedad de su territorio, aunque distribuido entre varios estados particulares, constituye un territorio estatal único. El principio federalista, por otra parte, se refleja en la participación y distribución de poder entre las entidades federativas y las organizaciones sociales para conformar la voluntad federal. Asimismo, el referido principio se encuentra en la autonomía y libertad ejercida por los estados miembros, pues éstos renuncian a sus soberanías individuales en favor del Estado federal y preservan cierta independencia en la gestión de sus asuntos.

La cooperación al conjugarla con la autonomía abre el camino hacia la equidad social, pues la primera provee de fórmulas de negociación, de consenso, con el objeto de tomar decisiones conjuntas entre las diversas entidades político territoriales para evitar resultados individualistas, atomistas y disgregadores, a los que se puede llegar con la utilización exclusiva del principio de autonomía. El federalismo “…es, por definición cooperativo” (Rojo Salgado, 2000: 59) de allí la importancia otorgada a las relaciones intergubernamentales entre los distintos niveles políticos, a través de la toma de decisiones pactadas, concertadas, libres, no impuestas desde arriba, donde cada nivel político social desarrolla su área competencial sin desvincularse del resto.

Lo anterior permite inferir la existencia de cuatro principios fundamentales del federalismo: autonomía, participación, cooperación y subsidiariedad, pues son producto de una comunicación permanente entre la realidad y el análisis; no son establecidos a priori, sino que obedecen “a una necesidad de organización y estructuración sociales. Dado que no están formulados por adelantado, estos principios no son rígidos” (Héraud, 1968, en Rojo Salgado, 2000: 57). La aplicación concurrente de los señalados principios, propicia la profundización de los objetivos claves del federalismo.

La investigación realiza una aproximación teórica sobre federalismo, analiza sus principios brevemente, puntualiza en el principio de subsidiariedad y en las instituciones que propician relaciones intergubernamentales consagradas en la CRBV, con el objeto de determinar la influencia de la subsidiariedad-relaciones intergubernamentales en la transformación del Estado federal venezolano. El estudio se realiza mediante revisión constitucional, legal y documental.

2. Estado federal descentralizado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

Con la promulgación de la CRBV en 1999, se consagra en su artículo 4: “La República Bolivariana de Venezuela es un Estado federal descentralizado en los términos consagrados en esta Constitución, y se rige por los principios de integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad” (Asamblea Nacional Constituyente, 2000).

Se advierte que los principios de autonomía, cooperación, participación y subsidiariedad no constituyen los principios del federalismo precitados en el artículo 4, sin embargo, al realizar una revisión e interpretación integrativa de la CRBV se hallan inmersos a lo largo de su articulado.

La autonomía configura uno de los principios destacados por la CRBV para los subniveles en el artículo 159: “Los Estados son entidades autónomas...con personalidad jurídica plena”; y, en el artículo 168: “Los Municipios...gozan de personalidad jurídica y autonomía” (Asamblea Nacional Constituyente, 2000).

Sin embargo, en los artículos 156 y 157 de la CRBV (Asamblea Nacional Constituyente, 2000) se observa un exagerado control de los recursos en manos del Poder nacional, así como la repetición de un extenso listado de competencias de diversa índole a favor del mismo, lo cual significa que los estados –en mayor proporción– y los municipios, disminuyen o aumenten sus competencias dependiendo de las votaciones obtenidas en la Asamblea Nacional. En tal sentido, señala Caamaño Domínguez (2004: 170) que “…una autonomía...subordinada al legislador no es, en puridad, autonomía. Cuestión completamente distinta es que la autonomía...tenga que desenvolverse y desarrollarse dentro de los límites fijados por la ley”.

El artículo 136 de la CRBV consagra la separación y la colaboración de poderes, por tanto la cooperación de los órganos del Poder Público se impone desde la misma Constitución. La cooperación se combina con la coordinación y la corresponsabilidad para alcanzar los cometidos del Estado de manera ordenada y evitar la duplicación de esfuerzos y recursos, en la misma medida, cada órgano o grupo social es corresponsable de las decisiones y las actividades a realizar.

La participación atraviesa transversalmente la CRBV, es innecesario nombrar cada artículo constitucional que otorga lugar predominante al principio y derecho a la participación del pueblo “en la formación de la voluntad estatal” (Tribunal Supremo de Justicia/Sala Constitucional, 22-01-03: 6). No obstante, se mencionan como pilares del este principio: la Exposición de Motivos, el Preámbulo, los artículos 62 y 70 de la CRBV.

En cuanto al principio de subsidiariedad es oportuno recordar que en algunos proyectos1 de la CRBV, éste se encuentra presente de forma expresa al caracterizar al Estado federal venezolano.

A continuación se realiza una revisión sobre el principio de subsidiariedad como principio innovador en la CRBV, el cual permite una distribución más equitativa de las competencias.

2.1. La subsidiariedad como principio del Estado federal descentralizado consagrado en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela

La subsidiariedad es un principio organizativo básico, de reciente data en el ámbito jurídico y político, de corte federal vinculado al reparto de competencias, cuyo concepto no es unívoco, pues posee un carácter poliédrico: filosófico, político y jurídico (Mangas Martín, 1992, en Boixareu Carrera, 1994; Rojo Salgado, 2000). Asimismo, Frosini (2002) advierte que al establecer relaciones de dimensiones variables entre los entes político territoriales y los grupos sociales, éstos últimos deben ser los seleccionados para resolver, en principio, los problemas o asuntos planteados, por cuanto sólo se justifican las intervenciones de la institución mayor o del Estado en los supuestos en los cuales la institución inferior no sea capaz o tenga inconvenientes para resolverlos.

En este sentido, la doctrina (Gómez Cardona, 1995; Dromi, 1996; Sarmiento García, 1997; Millon Nelson, 1992, en Rojo Salgado, 2000; Frosini, 2002) refiere que la subsidiariedad, por un lado, constituye sustitución y supletoriedad cuando se ceden atribuciones a favor de una instancia superior, la cual en situaciones momentáneas puede resultar idónea para realizar la acción, sin llegar a significar la pérdida de la titularidad de la competencia por parte de la instancia sustituida; y, por el otro lado, hace referencia a las ideas de auxilio y ayuda, las cuales se logran mediante el refuerzo del apoyo de la instancia superior a la instancia inferior, sin anularla.

La subsidiariedad debe acompañarse de los principios mencionados, vale decir, autonomía, cooperación y participación, además, de los principios de transparencia, rendición de cuentas y control social permanente, con el objeto de evitar desequilibrios generadores de consecuencias opuestas para las comunidades. Como valor primordial, el principio de la subsidiariedad funciona como motor regulador del equilibrio y elasticidad del federalismo.

El principio de subsidiariedad no aparece previsto expresamente en la Exposición de Motivos y tampoco en el artículo 4 de la CRBV

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