El precio del suelo

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Captura de plusvalías en España: El problema del contenido

económico de la propiedad del suelo[pic 2]

Joaquím Clusa

Investigador y profesor del Centro de Política de Suelo  y  Valoraciones,  Universidad  Politécnica de Catalunya – Barcelona. Profesor del Lincoln Institute of Land Policy.

Texto  parcial   extraído   del  documento presentado en el Tercer Seminario Internacional Recuperación  de Plusvalías  del Suelo Urbano, organizado por el Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad de la Universidad Nacional Autónoma de México y el Lincoln Institute of Land Policy, Julio 2003.

Resumen ejecutivo

I. La práctica  actual  de la gestión  urbanística  de los Ayuntamientos  españoles  tiende  a negociar las dominadas “cargas de planeamiento” en cada proyecto concreto desvinculándola,  en diferentes proporciones,  de las previsiones iniciales del planeamiento aprobado e incluso fuera de los contenidos de las “modificaciones  de planeamiento”  que generalmente  requiere cada nuevo desarrollo urbanístico, dentro del clásico esquema de planeamiento jerárquico del “sistema atributivo”.

El  argumento  principal  que  se  pretende  desarrollar  en  el  presente  trabajo  es  que  la normativa  española  posibilita  el  establecimiento  de  importantes  cargas  de infraestructuras  y de cesiones de suelo para uso público de forma que se igualen los valores del suelo antes de urbanizar, con independencia  de los usos y edificabilidades atribuidas por el planeamiento, garantizando al mismo tiempo una tasa de rendimiento adecuada para las operaciones empresariales de urbanización y de construcción.

El uso de un sencillo modelo de valoración residual del suelo en dos etapas (urbanización y construcción) pone de relieve que los aumentos de precios y de aprovechamiento  van en su mayor parte al valor del suelo urbanizado  o valor del “suelo bruto” antes de urbanizar    y   las   posibilidades    de   internalizar    amplias   cargas   de   infraestructura, especialmente en los actuales ciclos inmobiliarios inflacionarios.

II. La necesidad creciente de los Ayuntamientos españoles de mayores niveles de inversión en infraestructura pública (o pagos compensatorios en metálico, o participación en la construcción   de   vivienda   asequible)   se   debería   especialmente   a   la   insuficiencia económica de los instrumentos disponibles para financiar las crecientes necesidades de infraestructura de una sociedad que aspira a equipararse a los niveles económicos y dotacionales de los países centroeuropeos.  Los déficits más importantes actualmente en las  ciudades  que  no  se  cubren  suficientemente  con  los  recursos  de  inversión  son  el transporte público, la vivienda asequible, la red viaria básica y los espacios abiertos metropolitanos.

Ciertamente los aumentos de valor se trasladan a los impuestos cuya base imponible es el valor inmobiliario, tanto en la Administración Local (Impuesto de Bienes Inmuebles –que puede representar un 25-30% de los ingresos totales- o el del Incremento de valor de los Terrenos) como en la Regional (impuesto de Transmisiones Patrimoniales) o en la Administración  del Estado (Impuesto del Valor Añadido –6% del valor de los Inmuebles-, Impuesto  de  Sociedades  –35%  de  los  benéficos  netos-,  Impuesto  de  la  Renta  de  las Personas Físicas –entre el 20 y el 48% de los ingresos netos-, el de Patrimonio –menos del[pic 3]

0,5% del valor-).

Pero dichos ingresos financian mayoritariamente el gasto corriente de funcionamiento de los servicios (urbanos o estatales) siendo la inversión alrededor del 15% de los ingresos de cada administración. En este sentido las eventuales plusvalías inmobiliarias no se reciben directamente  donde se necesitan o se producen (o tardan en llegar on-site) a través del incremento de los recursos públicos, generándose los déficits indicados. En este sentido la Administración Local necesita financiar infraestructuras por adelantado en proyectos específicos.

III.  En  este  sentido  no  parece  haber  límite  a  las  necesidades  de  infraestructuras urbanas, en todos los estadios de nivel de renta. Incluso las ciudades de mayor nivel económico  mundial  (Boston  podría  ser  un  referente)  se  plantean  proyectos  nuevos  de mayores niveles dotaciones de infraestructura pública (la cobertura de una autopista en su recorrido urbano, por ejemplo) exceden de la capacidad de la Administración Local que los promociona   y   demandan   recursos   complementarios    a   los   niveles   superiores   de Administración o al desarrollo privado que posibilitan los nuevos proyectos.

IV. En el tratamiento  de la creación y distribución  de las plusvalías  generadas por el planeamiento urbanístico, el desarrollo urbano o la construcción de infraestructuras públicas, tan  importante  como  el  “cómo”  (instrumentos  normativos)  y  el  “qué”  (destino  de  las plusvalías) es el “cuanto”, en el campo de la economía urbana.

La “joven”  Constitución  española  de 1978 ensanchó  las posibilidades  de las normativas urbanísticas  posteriores  y  en  especial  las  de  los  gobiernos  regionales  españoles  para introducir instrumentos de “captura de plusvalías” amplios y variados. Dichos instrumentos permiten internalizar además de los mínimos “sistemas locales” también una parte de los sistemas generales, y aportar una cesión mínima del 10% del aprovechamiento al Ayuntamiento para obras generales de la ciudad, o la obligación de reservar mínimos del

20 % (Cataluña) o del 50% (Madrid) para vivienda de precio asequible.

Es especialmente interesante el mecanismo de los “concursos de suelo” y de la “figura del urbanizador” introducido por la ley valenciana de 1994 (Fernández 2002) que ha posibilitado  eliminar  el real “derecho  de veto” que ha tenido la propiedad  para iniciar la urbanización, ya sea por retención especulativa o sencillamente por falta de recursos económicos y técnicos. Las iniciativas de empresas urbanizadoras que, previa competencia, puedan urbanizar pagando el suelo con solares urbanizados (proporciones de 40-55% del total, excluido el 10% de cesión) ha permitido promover la mayor parte del suelo clasificado de urbanizable en la Comunidad Valenciana. Su extensión al concepto de “Edificios Rehabilitables” en los Centros Históricos abre nuevas posibilidades para la renovación de la ciudad construida.

V. La teoría sobre los “planning gains” de la práctica británica y en general anglosajona, pone de relieve que son imprescindibles  para garantizar  que el nuevo desarrollo  urbano disponga de las infraestructuras de calidad que necesite, y la discusión sobre si la “captura de plusvalías” son impuestos se resuelve cuando los planning gains se aplican en el ámbito de influencia de cada proyecto concreto. Los límites de las planning gains son el valor del suelo agrícola y las retribuciones a las inversiones empresariales de capital.

VI. Los ejemplos que se presentan ponen de relieve que la captura de plusvalías puede producirse en situaciones de modificación de las condiciones de planeamiento. En el caso del la renovación urbana del antiguo distrito industrial del Poblenou y sus transformación en oficinas y nueva actividad de tecnología avanzada (actividades @), el aumento de la edificabilidad (de 2 a 3 m2/m2 y un potencial de 3 millones de m2 edificables) se justifica para pagar las compensaciones a las actividades de industria tradicional existente (con una utilización  media  de  1  m2/m2)  y para  financiar  la  reurbanización;  sin  el  incremento  de edificabilidad no seria viable la renovación propuesta.[pic 4]

El ejemplo del Centro Direccional  de Cerdanyola-Barcelona  (1,2 millones de m2 para Parque Tecnológico, 500.000 m2 para oficinas y 450.000 m2 para vivienda) pone degenera (incluidas  las  del  transporte  público),  sino  también  la posibilidad  de ofrecer  el producto inmobiliario  a precios inferiores a los de mercado gracias a que el 40% de la propiedad pública puede imponer la política de precios baratos al resto de la promoción.

Oficinas direccionales  en el centro de Barcelona (Poblenou 22@) complementada  con la oferta de Parque Tecnológico a 10 Km del centro (Centro Direccional), con precios diferenciales y sin límites de oferta a medio plazo, mejoran sin duda la competitividad global de la “ciudad real” de Barcelona.

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