GOBERNABILIDAD Y DEMOCRACIA

Presentación

Introducción

I. Los tres componentes de la gobernabilidad

a) Gobernabilidad y eficacia: la tradición de la "razón de Estado

b) Gobernabilidad y legitimidad: la tradición del "buen gobierno

c) Gobernabilidad y estabilidad.

II. Los grados de gobernabilidad

a) Las luces "rojas" y los déficit de gobernabilidad

b) Las crisis de gobernabilidad

III. Gobernabilidad y democracia

a) Las tensiones "internas" de la gobernabilidad democrática

b) Las limitaciones "externas" de la gobernabilidad democrática

c) Gobernabilidady democracia en las sociedades complejas

IV. Una agenda institucional para la gobernabilidad democrática

a) La garantía del orden público

b) La redefinición del esquema de relaciones entre Estado, mercado y sociedad civil

c) Fortalecimiento de las instituciones del liderazgo político

d) Revigorización de los partidos políticos

e) Refuncionalización de los mecanismos de representación

V. Notas finales: hacia una cultura de la gobernabilidad democrática

Bibliografía básica

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Presentación

Gobernabilidad y democracia son dos ámbitos que no necesariamente concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que sólo en ciertos casos han coincidido, revelando así las tensiones que rodean su relación.

No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de lá democracia, estimula el germen del autoritarismo en aras, en el mejor de los casos, del gobierno eficiente pero sin legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular la democracia sin considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de inestabilidad política. Por estas razones, es pertinente la reflexión simultánea en torno a la gobernabilidad democrática y a la democracia gobernable. Con ello se alude a dos niveles fundamentales de la política: los procesos democráticos para la conformación de gobiernos legítimos y el ejercicio gubernamental eficiente con vocación de servicio ciudadano.

En las sociedades contemporáneas el vínculo entre gobernabilidad y democracia radica en el principio de la soberanía popular y en sus manifestaciones concretas, como son las elecciones periódicas y la participación ciudadana. En una democracia consolidada se cuenta con un buen número de recursos institucionales para prevenir y, en su caso, enfrentar los problemas de gobernabilidad. El federalismo, la separación de poderes, el sistema de partidos, la correlación entre mayoría y minorías, las elecciones periódicas, las posibilidades de la alternancia y las múltiples formas de participación ciudadana hacen de la democracia el espacio institucional idóneo para dirimir pacíficamente la confrontación de programas y proyectos políticos.

Sin embargo, justo es reconocer que aun en ese contexto, los sistemas democráticos enfrentan, en mayor o menor grado, problemas de gobernabilidad. Ya sea por la escasez de recursos, ya por la multiplicación de demandas o por otros factores, la resolución plena de los problemas de gobernabilidad puede rebasar el ámbito propio de la democracia política.

Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan provechosamente para propiciar gobiernos democráticos a la vez que legítimos, eficientes y responsables.

Con el propósito de contribuir a la reflexión sobre esta temática, el Instituto Federal Electoral publica el presente Cuaderno de Divulgación de la Cultura Democrática, cuyo autor es el maestro Antonio Camou, quien con este trabajo ha logrado indudablemente una exposición didáctica sin sacrificar la profundidad del análisis.

Instituto Federal Electoral

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Introducción

No deja de ser curioso que el término gobernabilidad, que hasta hace algunos años sólo aparecía en tratados académicos especializados, se haya vuelto hoy casi una palabra de uso común. En la actualidad, los estudiosos de la política, los dirigentes políticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los medios masivos de comunicación hablan cotidianamente de los problemas de gobernabilidad en las sociedades contemporáneas.

Por cierto, que en estos días exista una creciente preocupación por la gobernabilidad de las democracias no es un dato menor, ni gratuito. Según se sabe, el tema comenzó a ser preocupación de los políticos y estudiosos de los países centrales desde mediados de los años setenta, coincidiendo con la crisis de las economías desarrolladas, la emergencia de nuevos movimientos sociales y el agotamiento del llamado "Estado de Bienestar". En América Latina, por su parte, la discusión regional sobre las cuestiones de gobernabilidad estuvo enmarcada por tres complejos procesos que comenzaron a desarrollarse durante la década de los ochenta: el proceso de crisis; ajuste y reestructuración económicas; el agotamiento del modelo del Estado interventor y su consiguiente redefinición en términos de la Reforma del Estado; y el cambiante rumbo de las transiciones y consolidaciones democráticas.

Pero el debate latinoamericano no se produjo en un vacío político o social, sino que, por el contrario, se vio animado por algunas experiencias particularmente traumáticas que atravesaron las jóvenes democracias del subcontinente. Cuatro ejemplos recientes ilustran algunos problemas típicos de gobernabilidad que han preocupado a los estudiosos de la cuestión. En primer lugar, tenemos el caso del ineficaz manejo gubernamental de la economía argentina, enmarcado por la difícil vinculación entre radicales y peronistas a partir de las elecciones de 1987, que desembocó en la debacle hiperinflacionaria de mediados de 1989, con sus secuelas de crisis y protesta social, asalto a comercios y violencia callejera. Un segundo ejemplo, cercano al anterior y que se ha venido reiterando con diferente intensidad en varias sociedades latinoamericanas, es el del llamado "caracazo" de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres urbanos, habitantes de la periferia de la capital venezolana, protagonizaron episodios de violencia social en protesta por largos rezagos y desoídos reclamos de trabajo, seguridad y servicios sociales mínimos. Este movimiento, ocurrido en medio de una situación económica de difícil manejo, fue hábilmente utilizado por sectores antidemocráticos del ejército venezolano, que posteriormente encabezarían intentos de golpe militar contra el gobierno del entonces presidente Carlos Andrés Pérez. Un tercer ejemplo, encuadrado también en una muy compleja situación económica pero agravado por la violencia guerrillera de Sendero Luminoso y otras fuerzas sediciosas, fue el de Perú; en este caso, desde fines de 1991 y principios de 1992, la tensión entre el poder ejecutivo, a cargo del líder de Cambio '90, Alberto Fujimori, y el Parlamento, dominado por los partidos de oposición, desembocó, el 4 de abril de 1992, en una acción en la que el presidente Fujimon, con apoyo de las Fuerzas Armadas, disolvió el Congreso. Finalmente, un cuarto ejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentes constitucionales de Brasil, Fernando Collor de Melo (septiembre de 1992), y de Venezuela, el ya citado Carlos Andrés Pérez (mayo de 1993), quienes fueron separados de sus cargos en medio de denuncias generalizadas de corrupción y tráfico de influencias, las cuales acabaron minando la legitimidad de su poder político.

De este modo, el manejo ineficaz de los asuntos económicos, la incapacidad o la desatención para responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales en el interior de los poderes de la democracia, la irrupción de la violencia (ya sea social y desorganizada, con base en estructurados movimientos rebeldes, o animada por los poderes invisibles del crimen organizado), y la erosión de la legitimidad democrática, debida a episodios reiterados y manifiestos de corrupción política y enriquecimiento ilícito de funcionarios gubernamentales, han sido algunos factores típicos que provocaron situaciones de "ingobernabilidad" en los países latinoamericanos durante los últimos años.

No obstante la creciente importancia de los problemas de gobernabilidad en la región, los perfiles del debate político y académico siguen siendo todavía borrosos, y es habitual que gobierno y oposición, o que analistas políticos con diferentes simpatías ideológicas, hagan un uso discrecional del término. No en vano, un dedicado estudioso de este tema ha reconocido que, "marcado por implicaciones pesimistas (crisis de gobernabilidad) y a menudo conservadoras, el término se presta a múltiples interpretaciones"; por tal razón, agrega, "no es tarea fácil extraer de la literatura especializada, vasta pero poco sistematizada, amplia pero a menudo confusa, hipótesis claramente planteadas".1

Un elemento que ayuda a explicar la ausencia de un análisis sistemático de los problemas de la gobernabilidad democrática lo constituye, paradójicamente, el encandilamiento" con el tema de la democracia. En efecto, más interesados en estudiar como 'salir" de los gobiernos autoritarios, los especialistas atendieron poco el examen de las condiciones para un gobierno eficaz con fundamento democrático. Tal vez el haberse ocupado con énfasis comprensible de las cuestiones referidas a las "formas de gobierno", llevó en muchos casos, insensiblemente, a dejar de lado los asuntos relativos al ejercicio del poder y al "grado"

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