Gestión de la transición para el desarrollo sostenible: Un marco de gobernanza prescriptivo y basado en la complejidad

Gestión de la transición para el desarrollo sostenible: Un marco de gobernanza prescriptivo y basado en la complejidad

DERK LOORBACH*

Este artículo presenta la gestión de la transición como un nuevo enfoque de gobernanza para el desarrollo sostenible. El desarrollo sostenible se utiliza aquí como una noción común que se refiere a aquellos problemas persistentes en las sociedades (occidentales industrializadas) que sólo pueden ser tratados a muy largo plazo (décadas o más) a través de tipos específicos de red y procesos de toma de decisiones. A partir de la investigación interdisciplinaria sobre los procesos complejos de cambio estructural a largo plazo en la sociedad, se formulan los principios básicos de la gobernanza basada en la complejidad. Estos principios se traducen en un marco que distingue entre cuatro tipos diferentes de actividades de gobernanza y sus respectivas funciones en las transiciones sociales. Este marco puede utilizarse para la aplicación de estrategias e instrumentos de gobernanza. El enfoque y el marco se han desarrollado de forma deductiva e inductiva en los Países Bajos desde el año 2000. Este artículo presenta la base teórica de la gestión de la transición y se ilustrará con ejemplos de la práctica de la gestión de la transición, especialmente el programa nacional holandés de transición energética.

Introducción

En las últimas décadas, hemos asistido a un cambio del Estado-nación basado en el gobierno centralizado hacia estructuras de toma de decisiones liberalizadas, basadas en el mercado y descentralizadas en las democracias europeas modernizadas. El poder del gobierno central para desarrollar y aplicar políticas de forma descendente ha disminuido, dando lugar a estructuras y procesos de elaboración de políticas cada vez más difusos y estratificados entre los niveles de gobierno subnacionales, nacionales y supranacionales (Hooghe y Marks 2001). En general, el término "gobernanza" (Kooiman 1993), la práctica actual de los gobiernos de los Estados de Europa Occidental es desarrollar cada vez más políticas en interacción con una diversidad de actores sociales. En otras palabras, la interacción entre todo tipo de actores en redes suele producir un consenso y un apoyo social (temporal) en el que se basan las decisiones políticas. Esta evolución dista mucho de trivial a la luz de los numerosos problemas complejos y persistentes a los que se enfrentan las sociedades occidentales, y para los que el desarrollo sostenible no puede planificarse ni surgir espontáneamente.

Parece haber un creciente grado de consenso en la investigación sobre la gobernanza en el sentido de que tanto la dirección descendente por parte del gobierno ("la medida en que el cambio social puede ser efectuado por las políticas del gobierno") como el enfoque liberal de libre mercado ("la medida en que el cambio social puede ser provocado por las fuerzas del mercado") están anticuados como mecanismos de gestión eficaces para generar soluciones sostenibles a nivel social por sí mismos, pero al mismo tiempo es imposible gobernar el cambio social sin ellos (Jessop 1997; Meadowcroft 2005; Pierre 2000; Scharpf 1999). Por lo tanto, se buscan nuevos modos de gobernanza que reduzcan la falta de dirección y coordinación asociada a las redes de gobernanza en general, y aumenten el efecto de las formas de gobierno y planificación existentes en el contexto del cambio a largo plazo de la sociedad. En efecto, esto implica un nuevo equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad, así como nuevas formas de facilitar y hacer lo más eficaz posible los procesos de redes informales a través de los cuales se generan ideas y programas alternos que a menudo se consideran importantes para alimentar los procesos regulares de formulación de políticas con nuevas definiciones de problemas, ambiciones, soluciones y programas (Héritier 1999).

Aunque no es fácil generalizar, las teorías de la gobernanza desarrolladas en los últimos 15 años son muy descriptivas y analíticas y rara vez ofrecen una base prescriptiva para la gobernanza. Sin embargo, las sociedades industrializadas modernas se enfrentan a muchos problemas complejos y desestructurados (por ejemplo, en nuestros sistemas de bienestar, medio ambiente, agricultura, energía, movilidad, atención sanitaria) para los que es necesario desarrollar estrategias de solución a largo plazo a nivel de la sociedad. Podemos referirnos a esto como el reto de (una forma de) desarrollo sostenible o, para utilizar un concepto sociológico, como modernización reflexiva (Beck 1992): Un desarrollo a largo plazo que tenga en cuenta los efectos secundarios adversos de la modernización y que redefine fundamentalmente su propia dinámica y funcionamiento. Esto no sólo implica un nuevo paradigma sobre el desarrollo económico y tecnológico, sino que también incluye una redefinición de cómo gobernar la sociedad. Aunque en este artículo nos centramos en las democracias occidentales, esta necesidad de modernización reflexiva y las nuevas formas de "gobernanza reflexiva" asociadas (Voss 2005) son una necesidad general para los países industrializados y en vías de industrialización.

Desde 2001, en los Países Bajos se está llevando a cabo un experimento de gobernanza bajo la bandera de la "gestión de la transición" (Rotmans, Kemp y van Asselt 2001; VROM 2001), del que es más conocido el llamado Programa de Transición Energética (www.senternovem.nl/energytransition). Quizá no sea casualidad que este experimento se haya originado en los Países Bajos, bien conocidos por su política de colaboración, su planificación a largo plazo y sus políticas medioambientales innovadoras. Sin embargo, también es sorprendente, ya que muchas facetas de la gestión de la transición constituyen una ruptura con los enfoques dominantes: el enfoque en los pioneros, el objetivo de la innovación radical y el enfoque participativo selectivo (Van Buuren y Loorbach 2009). En este sentido, la aparición de la gestión de la transición puede considerarse una ruptura con la tradición consensuada de elaboración de políticas en los Países Bajos, que, según algunos, es un desarrollo más amplio y continuo (Baumgartner y Jones 1993). Por otra parte, la cultura y las prácticas políticas tradicionales en el gobierno nacional y local parecen, desde fuera, seguir las nuevas tendencias y cambiar rápidamente, mientras que, si se mira más de cerca, los cambios no suelen ir más allá de la superficie (Hendriks y Grin 2007). El futuro tendrá que determinar si la gestión de la transición es un síntoma de una nueva cultura política y un nuevo paradigma de gobernanza emergentes, o bien otra innovación de moda en materia de gobernanza que se utiliza para encubrir que, mientras tanto, sigue siendo la política de siempre. Dicho esto, en los últimos diez años se han desarrollado procesos de gobernanza basados en la gestión de la transición en diversos sectores y regiones. Están diseñados para crear un espacio para la innovación a corto plazo y desarrollar visiones de sostenibilidad a largo plazo vinculadas a las transiciones sociales deseadas. Estos procesos están produciendo amplias redes de innovación, que incluyen a empresas, gobiernos, ciencia y sociedad civil. Estas redes comparten visiones y programas de reforma social y cada vez influyen más en las políticas habituales en ámbitos como el suministro de energía, la movilidad, la atención sanitaria, la agricultura y la gestión del agua (véase, por ejemplo, Loorbach 2007; Van der Brugge 2009). Cada vez más, también se considera a nivel internacional como un enfoque interesante para movilizar, orientar y acelerar rápidamente la innovación social (por ejemplo, Hendriks y Grin 2007; Kern y Smith 2007;

Meadwcroft 2007), aunque el enfoque en sí mismo aún está en desarrollo.

La gestión de la transición, tal y como se presenta en este artículo, es un enfoque de la gobernanza basado en las ideas de la teoría de la gobernanza y de los sistemas complejos, así como en la experiencia y los experimentos prácticos (Loorbach 2007). Sobre esta base, se construye un marco que discrimina entre diferentes tipos de actividades de gobernanza que influyen en el cambio a largo plazo. Este marco puede utilizarse tanto para analizar como para estructurar o "gestionar" los procesos de gobernanza en curso en la sociedad. La gestión de la transición es innovadora por dos razones: Ofrece un enfoque prescriptivo hacia la gobernanza como base para los modelos políticos operativos, y es explícitamente un modelo normativo al tomar el desarrollo sostenible como objetivo a largo plazo. La gestión de la transición está todavía en desarrollo. El nuevo campo de investigación híbrido de las transiciones, en el que la interdisciplinariedad y la investigación orientada a la práctica son elementos centrales, se encuentra todavía en una fase preparatoria (Rotmans et al. 2004; Voss, Bauknecht y Kemp 2006). Esto significa que las ideas y conceptos presentados en este artículo están sujetos a debate. De hecho, es a través del debate científico y social sobre las cuestiones abordadas en este artículo como avanza nuestro pensamiento y nuestra práctica de la gobernanza para el desarrollo sostenible.

Gobernanza y complejidad

La sociedad se ha vuelto cada vez más compleja en tres niveles: el nivel de la propia sociedad, el nivel de los problemas a los que se enfrenta nuestra sociedad y el nivel de estos problemas (gobernanza). Tendencias como el crecimiento económico y demográfico, la internacionalización, el desarrollo tecnológico y la individualización han dado lugar a la aparición de

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