INNOVACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA: ANÁLISIS Y PERPECTIVA

Introducción

El sector público ha sufrido una serie de transformaciones, como resultado de los debates en torno al grado de participación del Estado en las economías. El perfil de la administración pública tiene un matiz peculiar desde la década de los 80. El cambio y la innovación de las prácticas administrativas en el aparato público, son los ejes rectores de la nueva visión de la administración pública. La administración pública va más allá de la propia estructura organizacional, abarcando el proceso y resultado de las políticas públicas (Lahera, 1994).

Este artículo tiene como objetivo identificar algunos puntos que puedan contribuir a identificar los elementos necesarios para poder llevar a cabo la innovación de la administración pública de cara al siglo XXI. El documento se compone de cuatro partes. En la primera, se hace un diagnóstico de los cambios, su naturaleza y características que tienen en la gestión pública en México. En el segundo, se presentan las principales visiones de la nuevas formas de gestión pública. La tercera, muestra las características mínimas necesarias para generar el cambio e innovar. La última parte, señala algunas reflexiones y recomendaciones en torno a las posibilidades y limitantes que tiene el papel de la nueva gestión pública, en materia de innovación.

Advertencia Metodológica

Este documento está basado principalmente en referencias bibliográficas tanto nacionales como extranjeras, el enfoque del artículo es básicamente teórico, y en algunos punto instrumental. El objetivo de éste es contribuir al debate teórico en torno al papel que cumple las administración pública, haciendo énfasis en el cambio y la innovación organizacional, con el fin de responder a las nuevas demandas administrativas y ciudadanas.

I. El papel de la Administración Pública de cara al Siglo XXI: ¿Es necesaria la Innovación?

La administración pública se encuentra en una encrucijada, por una parte, las nuevas tendencias obligan al Estado a disminuir su participación en las economías nacionales (Estado Mínimo), por el otro; aumentar su eficacia y responsabilidad que le encomiendan las demandas ciudadanas, en específico la atención a las políticas sociales. Es decir, se parte de la premisa que un Estado mínimo es un imperativo en nuestros tiempos (entendiéndose a éste como poco interventor en la economía), el cual debe de ser lo suficientemente funcional y legítimo en las actividades que realiza. La primer cuestión tiene una relación directa con el rumbo económico de un país, es decir, los Estados históricamente han asumido el papel de responsables del desarrollo, las nuevas tendencias apuntalan a una rectoría o direccionalidad del mismo, más que a una responsabilidad del propio desarrollo, ya que éste es generado a través del sector productivo1. Precisamente, la funcionalidad del Estado es lo que está en debate en este primer punto. En otras palabras, el carácter estructural-funcionalista permite determinar el llamado perfil del Estado en su actividad administrativa. El segundo nivel de análisis, se refiere al carácter adjetivo de la administración pública: eficiencia, eficacia, responsabilidad, disciplina y realismo. Estos valores son compartidos ampliamente por la cultura occidental, permitiendo darle validez y sustento ideológico al liberalismo económico. Muchas de estas categorías fueron terreno de la administración privada, sin embargo, éstas pasan a ser parte integral de las gestiones públicas. El estudio de las políticas públicas, tienen mucho que contribuir en la solución de esta encrucijada, ya que éstas son por definición dinámicas.

Por otra parte, es necesario identificar los cambios que afectan a los gobiernos para poder aproximarse a las variables organizacionales que inciden en la gestión pública. La década de los 90, en la administración pública bien podríamos denominarla como la era de la "incertidumbre institucionalizada". La incertidumbre institucionalizada abarca no solo a la incertidumbre (característica de las organizaciones modernas) sino que ésta se ha convertido en un referente obligado de la cuestión de lo público. Esto ha provocado la institucionalización de la incertidumbre. Es decir, la incertidumbre se ha convertido en un ingrediente dentro del proceso administrativo (Arellano, 1992). La incertidumbre es parte ya del acontecer cotidiano de las organizaciones.

La incertidumbre en las organizaciones ha sido detonada por cuatro grandes cambios a nivel internacional, mismos que han transformado el perfil de los Estados:

El triunfo del neoliberalismo como corriente ideológica

La caída de los regímenes comunistas

La experiencia de los Ajustes Estructurales

El ascenso de los movimientos Democráticos

a) El triunfo del neoliberalismo: El triunfo del llamado neoliberalismo en el proceso de instrumentación y formulación de políticas económicas ha readecuado la correlación de fuerzas. Con ello, los valores del liberalismo de occidente han triunfado sobre las demás corrientes económicas. La adopción y exportación de las ideas del Estado mínimo ha provocado una relativa homogeneización de las economías capitalistas. La apertura de las fronteras ha provocado que las naciones flexibilicen y redefinan los límites del control político sobre el flujo comercial. La conformación de bloques comerciales ha provocado no solo el intercambio de bienes y servicios, sino el de ideas; éstas no menos importantes que los anteriores. Existe una máxima en las tesis comerciales: a mayor apertura comercial, mayores las posibilidades de que los Estados transformen sus estructuras. De tal forma que, la administración pública no puede pasar por alto la necesidad de cambio en la llamada globalización de la economía. Esta ha acelerado el cambio organizacional, aunque con un referente ideológico llamado neoliberalismo.

b) La caída de los regímenes comunistas. Este acontecimiento ha mostrado un panorama novedoso en el campo de las relaciones internacionales, así como el papel que desempeñan las estructuras de poder de los Estados Nación. La caída del comunismo es reforzada por el triunfo del neoliberalismo como idea fuerza. El debatido análisis realizado por Fukuyama2, en el "fin de la historia" ha provocado un cambio en la concepción ideológica del estado. La tesis de Fukuyama radica en que la historia ha tenido como motor (siguiendo el análisis de Hegel) la dialéctica en el mundo de las ideas. Es decir, las ideas deben de estar en pugna para que éstas permitan ser el motor de la historia. En este sentido, Fukuyama argumenta que si las ideas que sustentaban el comunismo (llámese marxismo en sus diferentes espectros), han sido derrocadas por la imperiosa realidad (liderada por el capitalismo), al acabar las ideas del comunismo, el capitalismo triunfa y así se llega a un fin de la historia, en el cuál los valores occidentales han triunfado. Es decir, es la hora del capitalismo y liberalismo. El impacto que ha traído la caída del comunismo, ha provocado que la administración de los Estados tenga como eje rector precisamente el triunfo "inevitable" del capitalismo, por lo que el Estado deja el paso al mercado, para no caer en las experiencias presentadas por el ex-bloque comunista. No obstante del análisis hecho por Fukuyama, es importante mencionar que difícilmente podemos evaluar cuál ha sido el impacto de la caída del comunismo, ya que aún estamos en un período relativamente corto para hacer una evaluación del mismo. El carácter de la administración pública, podrá ir determinando las tendencias de esta situación. 3

c) La Experiencia de los Ajustes Estructurales: En la década de los 804, vivimos la caída de las tesis que sustentaban que un Estado partícipe en la economía, podía generar el desarrollo. El modelo se agotó y con ello se recurrió a la implementación del llamado ajuste estructural, no solo en México sino en todos los países en desarrollo5, como requisito para que el mercado sea funcional en los países. El ajuste estructural6, presenta tres vertientes que afectan el funcionamiento de la administración pública:

Apertura Comercial

Saneamiento de las Finanzas Públicas

Reestructuración del sector paraestatal.

Las tres vertientes han sido implementadas en México. Los resultados son notorios. En el primer punto, tenemos que México pasó de ser una de las economías más cerradas (cerradas al flujo comercial externo) en 1983, a una de las más abiertas para principios de los noventa7. Las tasas de aranceles a la importación se redujeron de un 100% a un máximo a un 11% en promedio. Con ello, la apertura comenzó un camino que aún no cesa. La apertura no sólo se ha limitado al campo de los bienes y servicios, sino que a los flujos del mercado de dinero. La apertura comercial, obligó a las instituciones públicas a readecuar mecanismos, el caso más notorio es la reciente autonomía del Banco de México respecto al Estado. En el caso del comercio están las adecuaciones a la legislación en materia de inversión extranjera. Para los 90, se hace claro el objetivo de lograr un mejoramiento del comercio nacional (Lustig, 1994).

El saneamiento de las finanzas públicas, ha provocado que los gastos del Estado hayan sufrido una serie de readecuaciones en el entorno macroeconómico. Las más importantes comenzaron en la administración del Presidente De la Madrid (1982-1988), cuando éste anunció la disminución del gasto corriente en un 4% en promedio a principios de 1986. La disminución

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