RESUMEN Los aspectos mas destacados de la urbanización latinoamericana del siglo xx, fueron su rapidez, su masividad y sus carencias físicas en la habitacion popular.
Si bien Montevideo, capital de un pais con alta tasa de urbanización desde fines del siglo XIX, nunca compartió ese esquema general, tuvo una moderada inmigración en la segunda mitad del siglo XX desde el resto del pais, tanto rural como fundamentalmente desde las ciudades intermedias y chicas.
Sin embargo en los comienzos del siglo XXI, más del 90 % de la población ya vive en ciudades y a pesar de que no hubo cambios demograficos importantes ni en el crecimiento de la población ni en la inmigracion , el area urbana de Montevideo se expandió y se fragmentó.
La explosión metropolitana alude no a la masividad o rapidez del proceso de urbanización sino a la dispersion de los fragmentos habitacionales a grandes distancias. Como toda explosión, lo que antes estaba contenido en un espacio limitado se transfiere fragmentado al entorno dejando enrarecido el espacio de origen. El enrarecimiento alude a una desdensificación de la ciudad compacta que ya tenía muy bajas densidades al inicio del proceso.
La poblacion expulsada de las areas centrales, por el Mercado y el Estado ( más del 20% intercensalen los ultimos 10 años,en la Ciudad Vieja) fue cayendo en las areas perifericas suburbanas y mas alla del departamento de Montevideo, en los departamentos contiguos de San Jose y fundamentalmente de la llamada Ciudad de la Costa del departamento de Canelones, conformadores del Area metropolitana de Montevideo. ( crecimiento intercensal mayor al 70%)
La explosión fue selectiva poniendo de manifiesto la estratificación de la sociedad montevideana, constituyendo areas exclusivas de los ricos, excluyentes de los pobres ( 10 % tasa anual de crecimiento de Asentamientos irregulares) y clases medias empobrecidas ( los nuevos pobres), haciendo uso permanente de su segunda residencia de balneario de cuando Uruguay era la Suiza de America.
Estas tendencias son enfrentadas contradictoriamente por la Política local del gobierno departamental de la coalicion de izquierda en Montevideo y por la Política central del gobierno nacional de la coalicion de derecha , estando las perspectivas de su continuidad o freno en una Política de Estado que genere desarrollo habitacional, integral en lo terretorial, equitativo en lo social , sustentable en lo medioambiental y participativo en lo político. LA EXPLOSION METROPOLITANA
DESDENSIFICACIÓN Y SEGREGACIÓN HABITACIONAL EN EL AREA METROPOLITANA DE MONTEVIDEO EN LOS 90. HERENCIA HABITACIONAL. INTRODUCCION
A los efectos de visualizar las características específicas del Uruguay en el concierto latinoamericano y de Montevideo en relación con el resto del pais es necesario dar algunos datos sobre su estructura urbana. URBANIZACION TEMPRANA.
Uruguay comparte con Argentina, Chile y Cuba una mayoría de población urbana en la primera mitad del siglo XX, trepando a un 80% según el censo nacional de poblacióny vivienda de 1963. Este crecimiento población se debió inicialmente al alto porcentaje de inmigración extranjera, incrementándose posteriormente por la migración rural atraida por los puestos de trabajo de la industrialización sustitutiva. El otro aspecto destacable es que Montevideo, en la década del 60 superaba en mas de 20 veces la población de la segunda ciudad del país. URBANIZACIÓN SIN POBLACIÓN NATIVA.
Sin embargo, la densidad poblaciónal era relativamente baja y los nacimientos por mil habitantes eran de los más bajos de la región latinoamericana. Como contrapartida el control de la mortalidad y la seguridad social permitió un crecimiento proporcionalmente acelerado de la esperanza de vida. DINAMICAS INTRODUCCION
La ciudad de Montevideo, tiene una población de 1.334.839, casi la mitad de la población del Uruguay, según el censo de 1996 y crece a una tasa del 0.23 % anual. Este crecimiento no es homogéneo por crecimiento vegetativo sino que se produjo acelerada movilidad poblaciónal al interior de las áreas ya urbanizadas. Los principales procesos desarrollados en la ultima década fue una creciente despoblación de las áreas consolidadas de la ciudad, un acelerado proceso de irregularidad legal y espacial y constructivo de los asentamientos humanos, un crecimiento impresionante de las areas fuera de la capital, pero con intimas relaciones "conmuter", laborales, sociales, economicas y culturales. DESDENSIFICACION CENTRAL.
En el período intercensal 85-96, se produce una intensa despoblación de los barrios centrales. 35 barrios centrales y pericentrales de Montevideo, perdieron casi 50.000 habitantes que constituye casi el 10% de su población residente. Los barrios históricos, que rodean la bahia , son los que han tenido mayor disminución destacándose la Ciudad Vieja con una pérdida mayor al 20%. Diversas causas confluyeron a generar esta expulsión poblacional entre las que podemos citar: los desalojos promovidos por las nuevas leyes de arrendamientos urbanos, tanto por el reajuste de los alquileres bajo el regimen de libre contratación como por la disminución del salario real de la masa de trabajadores en creciente desocupación , precariedad del empleo e informalidad. La desproteccion industrial, la desproteccion laboral, el debilitamiento de los gastos del Estado de Bienestar, el pago de la deuda externa, la rebaja de los aranceles externos, la libre importación de articulos de consumo aceleraron el empobrecimiento de la población. EXPANSION METROPOLITANA
Los "nuevos pobres ", con necesidades básicas satisfechas pero con perdida de ingresos fueron impulsados a ocupar sus viviendas secundarias en los balnearios contiguas al departamento de Montevideo; la llamada costa de oro. La población metropolitana que supera la mitad de la población del pais, creció en el período intercensal el 2.5% mientras que la metroárea lo hizo en el 35.2%. El crecimiento más espectacular lo constituye el de la llamada " Ciudad de la costa", -continuacion en el departamento de Canelones de la costa de Montevideo- en casi un 97%. El 85% de los nuevos residentes de la Ciudad de la Costa provienen de Montevideo y el 71% de los ocupados, desempeñan su principal actividad laboral fuera de la localidad en que residen. La población radicada en la Ciudad de la costa tiene un promedio de ingresos cercano al doble de los ingresos promedio del resto de la metroárea de Canelones, indicado una fragmentación de la población preexistente. SUBURBANIZACIÓN
La pobreza crítica ( NBI y Bajo ingreso) se instaló mayoritariamente en las zonas suburbanas de la ciudad, fortaleciendo lo antiguos bolsones de pobreza y generando un crecimiento espectacular de los asentamientos irregulares que alcanzaron una tasa del 10 % anual en el período intercensal. En efecto, los 27 barrios periféricos ganan casi 75.000 habitantes , casi el 13% mas de los que tenían en 1985. SEGREGACION RESIDENCIAL
Un estudio de la CEPAL recientemente realizado, muestra que los barrios de Montevideo, tienen una tendencia a homogeneizarse socialmene en su interior y a heterogeneizarse en relación a otros barrios, tomando como indicadores: los años de educación alcanzados por las personas entre 20 y 40 años, el porcentaje de hogares cuyo jefe tiene ocupación de alto status y el ingreso per capita del hogar. Esta tendencia creciente entre lo que sucedía en la mitad de la década de los 80 y la mitad de la década de los 90, parecería ser causado, de acuerdo a lo expresado por el autor del estudio, por la confluencia de efectos producidos desde el mercado, (desalojos y precio de la tierra),la política pública ( localización de población pobre en barrios ya pobres) y la sociedad civil ( perdida del valor de la tierra por localizacion de sectores pobres). La segregación espacial se produce cuando la segregación social se incrementa con la estratificación de los servicios generando a la vez mayores probabilidades de fortalecer el círculo vicioso de la pobreza. POLITICAS PUBLICAS. INTRODUCCION
Entre el retorno a la Democracia en 1985 hasta las elecciones nacionales sin candidatos proscriptos en 1990, hubo un período de transición, donde se fueron reconstituyendo los actores sociales y políticos. En 1990, accedió al Gobierno departamental de Montevideo, una coalición de centro-izquierda , que actuaba en forma unitaria desde 1971. En el Gobierno nacional, se constituyo hacia 1995 una coalición de hecho, de centro-derecha, que se consolidó en las elecciones de 1999, en función de las exigencias de la nueva Constitución de la Republica que exigía el 50% del electorado para asumir la presidencia de la Republica. El discurso de las Políticas centrales y departamentales eran diferentes. En efecto, la Política municipal manifestó en su plan de vivienda, la intención de ordenar el territorio, descentralizar la gestion de la ciudad, frenar el desarrollo suburbano, consolidar las areas centrales, orientar el crecimiento urbano en un marco de solidaridad y fortalecimiento de las organizaciones sociales y colectivas de la vivienda. Por otro lado, la Política nacional manifestó en su plan de vivienda, el "facilitamiento" del mercado, la eficiencia en la industria de la construccion, la focalizacion de los subsidios en los más pobres y atender fundamentalmente a las familias en forma individual y al tradicional "déficit" cuantitativo. El Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio ambiente, creado en la última década sigue distinguiendo la construccion de vivienda como competencia de la Direccion de Vivienda y el mejoramiento de los Asentamientos Irregulares como competencia de la Direccion de Ordenamiento Territorial. Esto marca también una diferencia administrativa, y en el fondo conceptual, con la organización institucional del Municipio de Montevideo donde Tierra y Vivienda dependen de una misma Dirección. No existiendo un ambito administrativo del area metropolitana, su gestión pasa por la buena voluntad de las administraciones locales departamentales involucradas. Las respuestas publicas de ambos gobiernos fueron elaboradas de acuerdo a la elección de los problemas a resolver y las respuestas a implementar.
La elección de los problemas a resolver dependió de la toma de posición frente a:
1.- la pobreza: oscilando entre la responsabilidad personal o social
2.- el mercado: como asignador eficiente de bienes escasos o su incapacidad esencial de satisfacer necesidades básicas.
3.- el Estado: como facilitador del mercado o de la comunidad
4.- la comunidad : en tanto receptora de la asistencia publica o actora protagonica.
5.- la justicia social: orientada a aumentar las oportunidades o incrementar las capacidades.
6.- la propiedad: privada individual o privada social (no estatal).
7.- políticas de estado: confrontación o cooperación
8.- autoridad metropolitana: autonomía o coordinación
9.- descentralización : asignación central o delegación financiera
10. participación: mano de obra barata (tercerización benévola) o institucionalizacion de la decisión vinculante. .
Teóricamente podemos definir una Politica Habitacional que tome los primeros terminos de la dicotomía y otra que tome los segundos.
Practicamente, no hay Política teóricamente pura, pero hemos podido comprobar que la Política del gobierno central tiende a priorizar los primeros términos de las dicotomías y el Gobierno Departamental de Montevideo, los segundos.
En relacion a las acciones sobre el territorio caben también plantear dicotomías para visualizar los extremos. GOBIERNO CENTRAL La política del Gobierno Central surge de tres instituciones, el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y MedioAmbiente, el Banco Hipotecario del Uruguay y la Presidencia de la Republica a través de su Programa de Mejoramiento de Asentamientos Irregulares. Cada una de las instituciones tienen fondos independientes , Fondo Nacional de Vivienda, Ahorros Privados y Fondos del BID, respectivamente, y direcciones repartidas entre los tres principales grupos políticos que conformaron la coalición de centroderecha del Gobierno. El Fondo Nacional de Vivienda se integra fundamentalmente con un impuesto a los sueldos. La asignación de los fondos son fundamentalmente a las familias aisladas y a las empresas constructoras. El grueso de las inversiones se orienta a la construccion de nuevas viviendas. Las acciones territoriales tienden a la expansion periférica y metropolitana. GOBIERNO LOCAL. La Política del Gobierno Local de Montevideo, que involucra a la mitad de la población del Uruguay, tiene una Direccion unitaria en el marco de un Frente politico de partidos y movimiento social de centroizquierda. El Fondo Municipal de Vivienda , es una parte del Presupuesto Municipal que se integra fundamentalmente con impuestos a la propiedad inmobiliaria y automóviles. La asignación de los fondos son fundamentalmente a las empresas cooperativas y las familias agrupadas. La inversion se distribuye entre cartera de tierras para nuevas viviendas, cartera de fincas para vivienda reciclada y apoyo al autoconstructor aislado. La accion territorial tiende a la densificación intermedia y reciclajes en las areas consolidadas de la ciudad. FORMA URBANA. La forma urbana sufre esta descordinación de la accion del Estado tanto de sus instituciones viviendistas como de los Gobiernos Departamentales que conforman el area metropolitana de Montevideo que involucra a Canelones y San José. Esta descordinación no solo se expresa en el reparto de las acciones en el territorio sino lo que es mas grave en el no reparto del Fondo Nacional proporcionalmente a la población y necesidades de cada Departamento, que obviamente son superiores en la capital. Por otra parte, se modificó en este período la obligación del Gobierno Central de aportar el 50% de las inversiones programadas por el Gobierno Local, disminuyendo aun mas las posibilidades de construccion de viviendas. La realidad se ve agravada cuando consideramos el Habitat y su componente fundamental desde el punto de vista físico que es el saneamiento. En esta última década el Gobierno Central dejó de participar en el financiamiento de las obras de saneamiento de Montevideo cuando en la década anterior contribuyó con la totalidad de la amortización. Las políticas habitacionales(Policies) son un híbrido de la política social, economica y territorial y por su mismo origen involucra a la Política (Politic). Ateniéndonos en este capitulo fundamentalmente a lo físico-espacial ya que en reiteradas oportunidades nos hemos referido al aspecto socio-político y socio-cultural, podemos expresar que la Política habitacional, conciente o inconcientemente es constructora y muchas veces destructora de la ciudad. La revalorización de la Forma urbana, complemento del análisis estructural y funcional implica el rescate del componente físico-espacial del desarrollo urbano-habitacional, frecuentemente subsumido en apreciaciones economicas o sociologicas que enfatizan la producción de bienes y reproducción de actores en el tiempo.
Se pretende valorizar y reconocer al espacio como jugando un triple rol de producto, soporte o causa de acciones y comportamientos sociales.
Se complementa la parcializada visión de la ciudad, como el espacio " en que se produce" el desarrollo del capitalismo, y como el espacio "en que se consume" o el espacio "producido por" las nuevas tecnologías informacionales, con la visión del espacio "que se construye", permitiendo identificar los distintos actores directamente articulados en la produccion material con diferentes sistemas de produccion de ciudad.
Los distintos actores: empresariales capitalistas,(tanto promotores, como financieros, inmobiliarios o terratenientes) ; cooperativistas (de ayuda mutua y ahorro y préstamo); publicos estatales, ( centrales y locales)privados comunitarios y familias, entran en conflicto o cooperación para el uso del espacio urbano.
No es ajeno al drama urbanohabitacional, y fundamental condicionante de la forma, el actor terrateniente que exige un tributo, en forma de renta , de parte de los productores reales de la ciudad.
Un solo dato muestra la incidencia que tiene en Montevideo, la renta de la tierra en la formalización urbana. Mientras que en Amsterdam ,Holanda, la diferencia del precio de la tierra de áreas centrales y la perisferia ronda en el 40%, en Montevideo llega al 400%.
La preocupación por la forma , no se trata de un nuevo "morfologismo" o de autonomía proyectualista frente al determinismo " materialista" de la sociedad sino de la aceptación de influencia mutua entre forma, contenido y sistema de produccion de la ciudad.
Este aspecto, el de la forma, se puede analizar en su triple dimensión:
1. - referida al uso del suelo. La mancha urbana como forma sobre el territorio como fondo. Las variables consideradas para su estudio son: 1.- expansión; en sus variantes suburbanas y metropolitanas; 2.- satelización, haciendo referencia a crecimientos puntuales en el territorio y 3.- densificacion edilicia.
Las dos primeras variables son medidas por su conformación tentacular, lineal, satelital, dispersa o compacta, de acuerdo a la categorización de Downs.
La tercera variable considera los valores de la cantidad de viviendas por Ha, que continúa descendiendo en función del mayor crecimiento del area urbanizada. Se pueden identificar 2 visiones sobre la mancha urbana. La tradicional que visualiza la ciudad de montevideo como la "mano abierta" que se despliega en el territorio. La otra visión visualiza la mano pero con el "pulgar" al oeste-norte y el "meñique" al este creciendo fuertemente transformando la mano en una línea.
La concentración de asentamiento irregulares a uno y otro lado de esta "linea" estaría marcando cual es la periferia de la ciudad. [pic 1]
La tradicional mano abierta [pic 2]
Fig. la ciudad lineal [pic 3]
Fig. asentamientos en la periferia de la ciudad lineal. 2.- referida al tejido urbano: . El conjunto habitacional planificado como forma, frente a la ciudad como fondo
Las variables consideradas son : amanzanamiento, parcelación y edificación, siguiendo a Sola Morales.
La forma podra ser homogénea , continua, permanente, autónoma visual y funcionalmente o heterogénea, discreta, progresiva y articulada visual y funcionalmente con el entorno.
Determinada fundamentalmente por el Sistema de Produccion, de acuerdo a la participación simultánea o sucesiva de los fraccionadores, urbanizadores y constructores de viviendas y entre estos distinguiendo adecuación a las necesidades económicas de la produccion o atendiendo las necesidades e identidades de las familias usuarias individual o colectivamente consideradas. [pic 4]
Fig. Tejido injertado. 3.- referida a la tipología edilicia: El edificio como forma en si y frente al conjunto como fondo.
Las variables consideradas son: aislamiento o agrupamiento de celulas habitacionales, relación espacio privado, semiprivado, semipublico, publico, factor de ocupacion del suelo, desarrollo evolutivo.
La forma podrá ser, en consecuencia, resultante de la agrupación multifamiliar( tira, bloque o torre) sin progresividad edilicia, en espacio publico o resultante de la dispersion de la celula familiar evolutiva aislada o apareada, en espacios privados.
Estudios realizados por la Revista "Propiedades" comparando los censos de Población y Vivienda de 1985 y de 1996, muestras que "de cada 10 viviendas incorporadas al stock habitacional de todo el pais, casi 8 fueron casas unifamiliares y apenas 2 apartamentos". En particular en Montevideo el incremento en el mismo período se distribuyó entre casi el 80% en viviendas unifamiliares y un 20% de apartamentos. Las Políticas de Vivienda, para los sectores de bajos ingresos se han orientado en esta última década hacia la vivienda unifamiliar con terreno de uso privado. El bloque colectivo de 4 pisos típico del período precedente ha casi desaparecido.
En este nivel de análisis de la forma, incide fundamentalmente el Sistema de Diseño derivado de la articulación del usuario, tecnico, empresario y burócrata. Es así que las decisiones burocraticas de los conjuntos habitacionales de Nucleos Basicos Evolutivos, priorizan la vivienda aislada. [pic 5]
Fig Vivienda aislada producida por el Programa de Nucleos Basicos Evolutivos. Mientras que las decisiones compartidas de tecnicos y usuarios de las viviendas cooperativas de ayuda mutua privilegian las viviendas duplex en tiras continuas. [pic 6]
Fig.. Vivienda en tira producida por el Movimiento Cooperativo por Ayuda Mutua. Las cooperativas de ahorro y crédito, para los sectores medios priorizan los edificios en altura. [pic 7]
Fig. Vivienda en bloque con ascensor para las Cooperativas de Ahorro y Credito. El empresario que identifica un nicho de mercado de altos recursos, apela a la vivienda individual de los country o a la vivienda en altura, localizada en un entorno excepcional de servicios y medio ambiente. [pic 8]
Fig. . Vivienda en torre con vista al puerto de yates de Montevideo. CONCLUSIONES. Somos concientes que los procesos de Globalización económica y Neoliberalismo impactan indirecta y directamente en el territorio. Son conocidos los impactos generales que tienen estos procesos macroeconomicos sobre los procesos sociales y espaciales a partir del énfasis sobre los aspectos técnico-económicos que transforma la ciudad de "los lugares" en la ciudad de "los flujos. Pero menos conocidos son los impactos en el Uruguay, en función de su herencia urbana y su Estado de Bienestar, que todavía se mantiene luchando contra las privatizaciones campeantes en la región, y en particular los márgenes de la acción política en la determinación de los fenómenos urbanos en general y en los habitacionales en particular. Este desconocimiento de lo político se encuadra en la concepción" según la cual el mercado mundial desaloja o sustituye al quehacer político", es decir, la ideología del dominio del mercado mundial o la ideología del liberalismo. Esta procede de manera causal y economicista y reduce la pluridimensionalidad de la globalización a una sola dimensión, la económica, dimensión que considera asimismo de manera lineal, y no pone sobre el tapete todas las demás dimensiones: la globalización ecológica, cultural, social y política. El Uruguay y en particular Montevideo muestra un caso en que son posibles Políticas Habitacionales , ceteris paribus las condicionantes macro, diferentes y hasta contrapuestas dando una esperanza de "acción racional , participativa y comunicativa"
frente a la "mano invisible del mercado mundial y nacional" . | 