Las relaciones intergubernamentales

TEMA 2

LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

1. EL CONCEPTO Y LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES (RIG)

Origen del término

El concepto de RIG no tiene un significado claro y único.

En principio, hace referencia a las relaciones entre gobiernos: central, regional, local…

Este término incluye múltiples posibilidades (central-regionalizar, regional-local, central-local, regional-regional, local-local…)

El origen del término se encuentra en Estados Unidos en los años 30 (tras la Gran Depresión)

Estados Unidos cuenta con un modelo federal con el problema de relaciones entre los distintos estados federados 

Concepto

Definición: (W. Anderson) “un importante contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de gobierno de todo tipo y nivel territorial de actuación”

Los gobiernos de cualquier tipo y nivel no actúan con total independencia y autonomía, sin relacionarse con otros gobiernos 

Las RIG tienen como objeto de estudio todas las permutaciones y combinaciones de relaciones entre las unidades de gobierno 

Definición más completa: “Las diversas combinaciones de interdependencia e influencia que se establecen entre responsables públicos -cargos electos y funcionarios profesionales- pertenecientes a unidades de gobierno de todo tipo y de cualquier nivel territorial, y que hacen especial hincapié en los temas vinculados a la financiación, las políticas públicas y la acción política” (Krane y Wright, 1998)

La función principal de los gobiernos y administraciones públicas es organizar y producir bienes y servicios públicos. Para ello existe la necesidad de participación de múltiples gobiernos subnacionales y de diversos agentes. Esto da lugar a una situación de interdependencia entre los distintos gobiernos, interdependencia que da lugar a las RIG.

2. CENTRALIZACIÓN FRENTE A DESCENTRALIZACIÓN

Diferencia entre sistemas unitarios y sistemas descentralizados

1. Sistema unitario: es aquel que tiene un único nivel de gobierno y una única administración publicidad indiferenciada 
2. Sistema descentralizado: varios niveles de gobierno y administración con competencias propias. El poder se divide entre un gobierno central y gobiernos regionales, y en muchos casos también locales. España cuenta con un sistema descentralizado (aunque durante la dictadura franquista era un sistema unitario, aunque había ayuntamientos y diputaciones y otros niveles de gobierno)

Sistema descentralizado

En los sistemas descentralizados hay diversas autoridades y administraciones públicas por lo que tiene una realidad más compleja, se producen conflictos, competencia, juegos de poder y relaciones de intercambio.

Si las RIG responden a la interdependencia entre varias unidades de gobierno, debe existir descentralización y varios niveles de gobierno 

En todas las democracias occidentales se han extendido tendencias descentralizadoras que aparecen tras la Segunda Guerra Mundial, incluso en los sistemas tradicionalmente unitarios (por ejemplo, en Francia aparecen tendencias descentralizadoras)

La descentralización es el traspaso de competencias de una organización a otra distinta para gestionar más eficazmente.

El tipo de descentralización mayoritaria es la territorial en la que se ha producido un traspaso de funciones y competencias desde el gobierno central hacia los gobiernos subnacionales que gestionan los intereses de la población en un territorio determinado

La primera consecuencia de la descentralización territorial es la necesidad de redefinir y redistribuir los papeles y funciones entre los distintos niveles de gobierno 

Debido a los procesos de descentralización uno de los principales rasgos de la Administración moderna es la pérdida relativa de la importancia de lo estatal frente al crecimiento del peso de lo internacional, regional y local.

En las democracias occidentales los procesos de descentralización no han sido uniformes. Podemos seguir:

1. Procesos de descentralización en los países de Europa Central y del Norte: vinculándola a las unidades locales, de modo que las localidades retienen sus funciones tradicionales y adquieren nuevas competencias. Permanecen los mismos niveles de gobierno
2. Procesos de descentralización en los países de Europa del Sur: creación ex-novo de niveles intermedios de gobierno (caso de las Comunidades Autónomas o de la Itálica con las regiones)

¿Por qué se han llevado a cabo los procesos de descentralización en todos los países occidentales?

Existen diferencias, pero la mayor parte de los estados europeos tienden a emplear los gobiernos subnacionales como principal agente para la prestación de los servicios del Estado de Bienestar.

La consecuencia es que la descentralización e implantación del Estado del Bienestar son procesos que van paralelos.

No implica que el Centro se desentienda de la prestación de los servicios públicos: recurre a nuevas fórmulas de prestación de servicios que incluyen a varios niveles de gobierno a la vez.

El modelo de estado jerárquico y piramidal está en crisis porque el nuevo contexto en el que actúan las Administraciones Públicas exige un modelo de estado descentralizado que tenga en cuenta las peculiaridades regionales y locales y que permita la participación del ciudadano.

Internacionalización

A la vez que se produce la descentralización interna se produce la internalización: Unión Europea, Tratado de Libre Comercio, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), Organización Mundial del Comercio (OCM), etc.

Globalización

Los procesos de internacionalización se deben a las tendencias generales a la globalización, es decir, la preocupación por los problemas globales y la interconexión entre sociedades y estados obligan a una internacionalización de las decisiones.

Globalización: de lo local a lo global. Se saltan el nivel del central y actúan de manera internacional e incluso transnacional (ejemplo del cambio climático).

La internacionalización genera un nuevo problema: la legitimación interna (¿Cuál es el papel del estado?)

1. Buena percepción de la capacidad de cada estado para resolver los problemas inmediatos de sus ciudadanos
2. Explica, en parte, la regionalización y la importancia creciente del mundo local

3. PRECISIONES, DIMENSIONES Y VARIEDADES DE RIG

Precisiones

1. Las RIG son el aspecto del sistema político

1. Interdependencia y RIG

1. El modelo de Estado no determina las RIG: es decir, este condiciona, pero no determina las RIG, por ejemplo, no todos los estados federales en Europa tienen el mismo sistema de RIG.

1. Las RIG implican a una considerable variedad de actores, incluyen actividades muy diversas y se canalizan a través de una amplia gama de mecanismos

1. Aunque las RIG no están siempre formalizadas, el marco institucional y la historia importan: por ejemplo, en España están determinadas por el marco constitucional

Dimensiones

1. Dimensión humana: relación entre los distintos equipos de gobierno, entre las personas que forman los distintos niveles, etcétera. Estas relaciones se pueden complicar con los valores, ideas o expectativas de cada uno

1. Dimensión política

1. Dimensión legal: el marco legal regula como se desarrollan muchas de las relaciones intergubernamentales, como se prestan determinados servicios, etc.

1. Dimensión estructural: en España esta corresponde a las relaciones entre gobierno central, autonómicos y locales, pero en muchas ocasiones las RIG involucran a muchos más actores, lo cual da lugar a las redes interorganizativas (entre organizaciones como ayuntamientos, consejerías, empresas privadas…) las cuales están en funcionamiento para poder prestar determinados servicios públicos, y, en base a como están organizadas esas redes, las RIG serán de una forma u otra

1. Dimensión económico-financiera: parte del dinero lo tienen las comunidades autónomas y los entes locales, pero la mayoría están en manos del gobierno central; por tanto, esta dimensión se refiere a quien establece los impuestos y quien recauda el dinero

1. Dimensión de política pública: las RIG no son iguales en todas las políticas públicas, sino que varían en función de ellas. Por ejemplo, no se van a dar las mismas relaciones en educación que en sanidad, cada política tiene sus propios actores

Variedades

1. Niveles implicados: encontramos tres niveles, central, autonómico y local. Si las relaciones se hicieran de arriba abajo (de gobierno central a local) es una relación vertical; si se hace en el mismo nivel (entre comunidades o entre ayuntamientos), es una relación horizontal.

1. Números de participantes: trata sobre los actores que están incluidos en las relaciones. Cuantos más actores más complicados son las relaciones intergubernamentales. Existen dos tipos de RIG:

1. Bilaterales (por ejemplo, comisiones bilaterales de cooperación entre el gobierno central y las diferentes comunidades autónomas)
2. Multilaterales (muchas partes implicadas de distintos niveles, como, por ejemplo, consejos interterritoriales de sanidad, con la ministra de sanidad y todos los consejeros de sanidad de las comunidades autónomas)

1. Uniformidad: juegan un importante papel la simetría y la asimetría de las relaciones intergubernamentales. En cuanto a la asimetría, hay comunidades autónomas que tienen más competencias en ciertos temas, lo que genera desigualdad y posiciones distintas a la hora de negociar. Es decir, no todos los actores que intervienen juegan con el mismo poder. Ejemplo, si todos los que negocian algo, están en el mismo nivel (simetría); pero si negocian entre personas o entidades que no tienen el mismo nivel (asimetría).

1. Ejecutivo/legislativo: las relaciones intergubernamentales se desarrollan en los tres poderes, jugando mayor importancia el poder ejecutivo y legislativo a la hora de realizar políticas públicas. Dependiendo de cómo estén “jugando” los distintos poderes, uno tendrá más importancia que otra. Por ejemplo: si hay mayoría absoluta en las cámaras, cualquier ley que se quiera aprobar, va a ser aprobada. Pero, si hay un gobierno que no tiene mayoría absoluta, la ley puede no aprobarse. En este sentido, esto obligaba a negociar y relacionarse. Por tanto, las leyes (es lo que hace el desarrollo de una política pública), dependiendo de cómo “jueguen” cada uno su papel, habrá más o menos relaciones gubernamentales.

1. Política/gestión: se refiere a que no todas las políticas públicas tienen los mismos marcos ni actores de relaciones intergubernamentales. Por ejemplo: en política de educación, los actores implicados serían el ministerio de educación, las consejerías de educación, los colegios, asociaciones de padres… y competencia en comunidad autónoma, con competencias también a ayuntamientos. Por otro lado, en seguridad, Ministerio de Interior, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, etc,, y competencia autonómica o central. En definitiva, no actúan los mismos actores en todos los temas.

1. Consulta/decisión: hay RIG que se establecen únicamente para intercambiar información (consulta), otras que se establecen para adoptar decisiones (decisión) y otras para ambas cosas.

1. Formalización: se refiere a cuanto de formalizadas (o no) están las relaciones intergubernamentales. Las RIG formalizadas son aquellos que tienen reglamento de funcionamiento interno, procedimiento para adoptar decisiones, etcétera. Por otro lado, las RIG no formalizadas son aquellas que se realizan esporádicamente, sin saber si se van a volver a producir (no hay un orden como tal ni un procedimiento o reglamento).

1. Desarrollo en el tiempo: se refiere a si las relaciones intergubernamentales son esporádicas (que se dan una o dos veces) o rutinarias o sistémicas (se realizan periódicamente).

1. Clima: se refiere en qué situación se desarrollan las relaciones intergubernamentales

4. ELEMENTOS POLÍTICOS Y ADMINISTRATIVOS RELEVANTES PARA LAS RIG

Elementos que hay que tener en cuenta a la hora de analizar las RIG:

1. Número de niveles de gobierno existentes: central, regional y local, al que se puede unir también la UE

1. Número y tipos de unidades de gobierno: son trozos de la administración que tienen capacidad y presupuesto para hacer cosas. Hay que ver cuántas unidades de gobierno existen por cada nivel (13000):

1. Nivel central: gobierno central y 22 Ministerios
2. Nivel autonómico: 17 comunidades autónomas y 2 ciudades autónomas
3. Nivel local: ayuntamientos, municipios, diputaciones, consejos insulares, mancomunidades, áreas metropolitanas, etc. 

1. Sistemas de partidos y sistema electoral en los distintos niveles

En cuanto a los sistemas de partidos, existen varios ejes de clasificación:

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