Pobreza Y Políticas Sociales En El Perú Durante La década De Fujimori

Las trampas de la focalización y la participación.

Pobreza y políticas sociales en el Perú durante la década de Fujimori

Martín Tanaka – Carolina Trivelli

Instituto de Estudios Peruanos

Abril de 2002

1. Introducción

2. La magnitud de la pobreza

3. Los programas sociales, los programas de asistencia alimentaria y sus beneficiarios

4. Las políticas sociales, la participación y las organizaciones sociales

5. Conclusiones y algunas recomendaciones

6. Referencias bibliográficas

1. Introducción

En este trabajo se analizan las características más saltantes del mundo de la pobreza en el Perú, y los esfuerzos que se han hecho en los últimos años para aliviarla desde las políticas sociales, en particular las de apoyo alimentario. Se muestra cómo, a pesar del reconocimiento general de la magnitud de la pobreza en el país, en realidad se trata de un fenómeno subestimado; esto porque una parte importante de la población considerada «no pobre» en realidad se encuentra muy cerca de la línea de la pobreza, y con alta probabilidad de caer en esa situación.

Para enfrentar este problema, en los últimos años el Estado ha implementado un conjunto amplio de programas especiales, siguiendo criterios de focalización del gasto, buscando obtener mayor eficiencia. Además, varios de los programas más importantes han tenido como un componente importante la dimensión participativa, con la cual se buscaba promover el desarrollo de un «capital social», y la sostenibilidad de la inversión. El esfuerzo realizado ha sido grande, y los programas de apoyo alimentario, por ejemplo, han cubierto una proporción muy importante del mundo de los pobres, y han dado lugar a la proliferación de un gran número de organizaciones populares de base. Sin esos programas, ciertamente el nivel de vida de una enorme cantidad de peruanos sería aún más bajo, y las capacidades sociales de la población, menores. Así, el caso peruano de los últimos años podría considerarse como una muestra del tipo de intervención prescrito por buena parte de los organismos multilaterales y agencias de promoción del desarrollo para enfrentar la pobreza. En parte, esto explica la relativa condescendencia con la que estas instituciones trataron a un gobierno con evidentes rasgos autoritarios como el de Fujimori.

Un examen cuidadoso de estos programas sociales muestra, sin embargo, que estos adolecieron de serias deficiencias. Primero, se trató de esfuerzos siempre insuficientes, dada la magnitud del fenómeno de la pobreza, dadas las características de la conducción macroeconómica y la ausencia de políticas sectoriales. Esto resulta particularmente claro en el mundo rural, en donde se concentra la pobreza extrema. Segundo, al tratarse de programas en su mayoría «especiales», se dieron sin coordinación con los ministerios sociales, produciéndose superposiciones. Tercero, dado que se siguió un criterio de focalización, básicamente geográfico, que resultaba siempre insuficiente, el acceso a los programas dejó amplio margen para el desarrollo de prácticas clientelares por parte de las autoridades; y cuarto, en tanto la dimensión participativa implicaba responder a las demandas de la población organizada (demand-driven policies), se produjo un sesgo a favor de los grupos con mayor capacidad de acción colectiva (que con el tiempo se han convertido en grupos de interés), y en desmedro de los más pobres y desprotegidos, caracterizados precisamente por menores grados de organización.

¿Qué lecciones podemos sacar de la experiencia peruana de los últimos años? ¿En qué sentido deberían reformularse las políticas sociales? Creemos que los límites de la focalización y la participación como criterios orientadores de éstas no obedecen a problemas intrínsecos en ellos mismos, sino a los marcos institucionales en los que se han desarrollado. Creemos que dos lecciones son de fundamental importancia. De un lado, la focalización resulta totalmente insuficiente si no se engarza con esfuerzos de desarrollo de mayor nivel, que involucran a la política macroeconómica y a políticas sectoriales activas, especialmente en el ámbito rural.

De otro lado, las prácticas clientelares y la consolidación de grupos de interés que dificulta la llegada a los más pobres es en gran medida consecuencia de ejecutar políticas sociales por medio de programas especiales temporales, que actúan en paralelo a la estructura permanente del Estado (organismos de línea), en los que no hay criterios claros de entrada y salida, y en los que tampoco hay mecanismos claros de fiscalización y control por parte de la población en general. Por ello, se hace necesario transferir progresivamente los programas sociales tanto a los sectores sociales del Estado, a instancias descentralizadas del aparato público y a los municipios, instituciones de cobertura nacional, de llegada a las zonas de pobreza extrema, y a las que se les puede pedir cuentas por medio de canales institucionalizados . De otro lado, se debe definir cuidadosamente a los beneficiarios de los programas, procurándose que se provea atención universal dentro de los segmentos específicos de poblaciones vulnerables que serán atendidos. Esta es la única manera segura de evitar que el acceso esté sometido a una lógica política. En este marco, muchas de las organizaciones sociales actualmente existentes, que no cabrían propiamente dentro de los nuevos esquemas, tendrán un papel importante que cumplir, más como proveedores de servicios que como beneficiarios.

El lector encontrará en este documento una evaluación crítica con las maneras en que se manejaron los programas sociales en la década pasada, pero también con algunas de las propuestas de reestructuración de los mismos actualmente en discusión. El ánimo que inspira estas líneas es provocar un debate sobre cuestiones de fondo, discusión que nos parece impostergable, sobre la pobreza y sobre qué hacer frente a ella, más allá de discusiones técnicas de cuantificación o de evaluaciones particulares sobre programas específicos. Pese al carácter tentativo de nuestras conclusiones y sugerencias, creemos que la coyuntura actual, abierta a la posibilidad de una reformulación profunda de las políticas sociales, es propicia como pocas veces antes para un debate abierto, sin temer alejarnos de lo «políticamente correcto». Esperamos contribuir modestamente a esos propósitos.

2. La magnitud de la pobreza en el Perú

Por lo general, cuando se analiza la pobreza se toma como referencia básica a la línea de pobreza, y se distingue a su interior entre pobreza y pobreza extrema (indigencia). La información recogida por la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) a lo largo de la década nos muestra que la pobreza es un fenómeno muy amplio y persistente en el Perú, que involucra a más de la mitad de la población total.

Cuadro 1

Niveles de Pobreza - Totales Nacionales

(porcentajes)

Año Pobres extremos Pobres no extremos Pobreza

2000 14,8 39,3 54,1

1997 14,7 36 50,7

1994 19 34,4 53,4

Fuente: Encuesta Nacional de Niveles de Vida 1994, 1997 y 2000

Elaboración: IEP

Estas cifras han llevado a que se pongan en marcha diversos esfuerzos para intentar enfrentar una situación percibida como muy grave. Sin embargo, a pesar de este reconocimiento, estamos ante un fenómeno subestimado, dado que no se suele estudiar la pobreza de manera dinámica, a lo largo del tiempo, y tampoco la situación de la población «no pobre». Al analizar la pobreza a lo largo de los años, tomando como referencia el panel de datos de las ENNIV de 1994, 1997 (ambos años de crecimiento económico) y 2000, encontramos que el 65.6% de los hogares peruanos fue pobre en alguno de esos tres años . Como se muestra en el gráfico siguiente, existe una gran movilidad frente a la condición de pobreza.

El 21% de los hogares peruanos fue pobre en los tres momentos, los que pueden ser considerados «pobres estructurales». Como es de esperarse, estos son los hogares con menor dotación de activos; recíprocamente, los hogares que lograron mantenerse siempre por encima de la línea de la pobreza son los que poseen más y mejores activos para paliar las situaciones de crisis. En general, los hogares que se han mantenido pobres son aquellos con familias más grandes, con menos educación y menor acceso a servicios básicos; también son los que concentran mayor proporción de hogares cuyo jefe tiene lengua materna distinta del castellano, menor proporción de hogares con miembros migrantes, y están compuestos básicamente por hogares rurales . Todo esto muestra que estos hogares resultan extremadamente vulnerables a sucesos inesperados, así como al desempeño general de la economía, de modo que una recesión los afecta de manera decisiva.

El asunto es que esta vulnerabilidad no sólo afecta a los más pobres. En general, esa precariedad está presente en un número mucho mayor de hogares, lo que explica la alta movilidad de los hogares hacia y desde la pobreza. Entender plenamente esto requiere analizar las características de la población técnicamente «no pobre», pero muy vulnerable. Según la ENNIV 2000, como vimos más arriba, tenemos un 54.1% de los hogares en situación de pobreza; 14.8% del total nacional son pobres extremos, y el 39.3% son pobres no extremos. Los pobres extremos son aquellos que gastan en promedio menos de 0.78

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