Politica Laboral

INTRODUCCION

Los mercados de trabajo de América Latina no facilitan los ingresos necesarios para que la región pueda superar la pobreza. Los problemas laborales se expresan, en algunos países, sobre todo en altas tasas de desempleo, en otros más bien en elevados índices de informalidad y subempleo. Como resultado, un elevado porcentaje de trabajadores y trabajadoras son pobres, a pesar de que hagan un esfuerzo diario para generar los ingresos necesarios para la sobrevivencia y el bienestar de su familia. Otro aspecto es la marcada desigualdad de ingresos y otros indicadores laborales que afecta a personas con diferentes características individuales y colectivas (nivel de educación, sexo, edad, trasfondo social, etnicidad, etc.) o de diferentes pautas de inserción laboral (sector informal-formal, ramas de actividad, etc.) (CEPAL, 2010).

En el caso específico del Perú, la situación no es diferente. Mientras el desempleo abierto suele mantenerse en niveles relativamente acotados, más de un 40% de los ocupados de Lima Metropolitana se consideran subocupados (INEI, 2010). En el año 2008, a nivel nacional un 31% de los ocupados (18% de los urbanos, 54% de los rurales) eran pobres, y un 11% (2% entre los trabajadores urbanos, 26% entre los rurales) incluso se encontraban en la indigencia (CEPAL 2009). La escasez de oportunidades laborales en el país se ha expresado durante muchos años en significativos flujos de emigración.

Los problemas laborales tienen diferentes causas, cuyo peso específico varía de país a país. Problemas fundamentales suelen ser bajos niveles de productividad, un exiguo crecimiento económico y bajas tasas de inversión, lo que se expresa en una baja demanda de trabajo y bajos ingresos laborales. Una estructura productiva heterogénea en la cual coexisten segmentos con grandes diferencias de productividad incide en grandes brechas de las condiciones laborales según el sector de inserción. Por el lado de la oferta laboral, problemas de educación –tanto en términos de años de estudio como de la calidad de la enseñanza– y de capacitación contribuyen a la baja productividad e impiden al aprovechamiento de oportunidades de empleo. Un deficiente sistema de intermediación incide en la dificultad de ocupar vacantes con personal idóneo y refuerza los mecanismos de segmentación que favorece la inserción de las personas con capital social en detrimento de otras que no cuentan con los contactos requeridos. Finalmente, relaciones laborales conflictivas suelen tener un efecto en detrimento de la productividad y en la distribución adecuada de los frutos del crecimiento.

En resumen, mientras una parte importante de los factores que determinen las características y la evolución del mercado laboral “se ubican” fuera del mercado de trabajo –como son el nivel de la inversión y del crecimiento económico, así como el sistema educativo– otros aspectos forman la institucionalidad laboral, concepto bajo el cual se comprende el conjunto de reglas que regulan el comportamiento de los actores quienes se desempeñan en este mercado. La institucionalidad laboral se compone de tres tipos de regulaciones: del mercado, legales y determinadas en la negociación colectiva (Betcherman, Luinstra y Ogawa, 2001). Para una contribución al desarrollo socio-económico debe cumplir con un doble objetivo: Garantizar un funcionamiento eficiente del mercado de trabajo y reforzar la posición de los actores estructuralmente más débiles en este mercado (Weller, 2009). El cumplimiento de este doble objetivo incidiría en incrementos de la productividad, mejoras en la inserción laboral y una mayor cohesión social.

A partir de esta visión, dividiremos este documento en cuatro partes: en la primera intentaremos señalar qué ha pasado en los últimos veinte años del siglo xx con la política laboral; en la segunda, procuraremos demostrar que, en este nuevo siglo, se están registrando cambios y buscaremos identificar cuáles son las vías y direcciones de tales modificaciones; en la tercera, nos referiremos a los límites de esos cambios; y en la cuarta, intentaremos definir cuáles podrían ser, hoy, algunos de los lineamientos de una política laboral progresista.

QUE SON LAS POLITICAS LABORALES

En términos de POLITICAS, la institucionalidad laboral se compone de la Política Laboral que determina las reglas para las relaciones laborales individuales y colectivas y la política del mercado de trabajo. Esta última se diferencia entre las políticas activas (formación profesional y capacitación, intermediación, políticas de generación de empleo, fomento de la microempresa) y las pasivas que protegen a los trabajadores en caso de pérdida de su empleo.

Como ya se subrayó, la institucionalidad laboral incide en el desempeño del mercado laboral y lo hace tanto de manera directa, por medio de las políticas mencionadas, como de manera indirecta, sobre todo por su incidencia positiva o negativa en la productividad la cual, por su parte, determina el contexto en que se desarrollan las condiciones laborales.

No existe un modelo óptimo de políticas para la institucionalidad laboral, independiente del tiempo y el espacio. Más bien, hay que ajustarla a la situación imperante específica para que pueda cumplir lo mejor posible en contextos variados, tomando en cuenta tanto las idiosincrasias de cada país como los cambios de las condiciones económicas, sociales y culturales que afectan a un país dado en el transcurso del tiempo. Esto implica que se requieren procesos de análisis a nivel nacional, de manera que se identifiquen las necesidades de regulación específicas de cada país, así como posibles debilidades de la institucionalidad existente frente a las cambiantes condiciones marco.

La experiencia histórica ha demostrado que los cambios de la institucionalidad laboral que se imponen unilateralmente aprovechando circunstancias específicas en las relaciones de fuerza frecuentemente carecen de legitimidad por lo que hay mucha presión de revocarlos cuando estas relaciones vuelven a cambiar. En contraste, reformas que son resultados de un amplio diálogo de los principales actores sociales suelen tener la legitimidad necesaria para mantenerse a pesar de cambios en la coyuntura política.

LA DESREGULARIZACION/FLEXIBILIZACION LABORAL1

Los años 80 y 90 fueron, a grandes rasgos y especialmente en América Latina, los años de la flexibilización y desregulación de las relaciones laborales, recomendadas por el pensamiento económico neoliberal. En materia laboral, en efecto, la receta neoliberal, claramente formulada por Friedrich von Hayek y

1 Artículo-“Caracteres y tendencial del Derecho del Trabajo en América latina y Europa “; Revista de Derecho Social Latino Americana N°01 2006, Buenos Aires, p. 7 y ss.

Milton Friedman, proponía, en lo esencial, la reducción de la protección estatal del trabajador individual hasta el límite de lo políticamente posible, y la limitación estatal de la acción sindical.

Como la política laboral, sobre todo en América Latina, tenía una base fundamentalmente legislativa, la implementación del recetario neoliberal exigía reformas legales, lo que se hizo con mucha mayor intensidad en nuestra región que en Europa. En la mayor parte de los países latinoamericanos se verificó una desregulación impuesta por el Estado: Chile, Panamá, Ecuador, Perú, Colombia y, con diversas modalidades, Argentina, Brasil, Uruguay y Venezuela. Los aspectos centrales de esa política podrían resumirse en dos grandes líneas. La primera fue la disminución de los beneficios laborales concretos y la instauración de los denominados «contratos basura» (contratos con nulos o escasos derechos, que llevaban a precarizar la relación de trabajo), e incluso la expulsión o el «travestismo» de trabajadores, a los que se les desaplicaba la legislación laboral (vía tercerización, subcontratación, creación de falsas cooperativas o utilización inapropiada de ellas, empresas unipersonales, etc.). La segunda línea fue la privatización de los regímenes de pensiones que se produjo en doce países latinoamericanos –Chile, Argentina, Colombia, Uruguay, México, Bolivia, El Salvador, Perú, Costa Rica, Ecuador, Nicaragua y República Dominicana–, aunque no llegó a implementarse en todos ellos.

Los objetivos declarados de estas reformas eran aumentar la competitividad económica, el empleo y la cobertura de la seguridad social. Ninguno de ellos fue alcanzado, lo cual no impide que muchos las sigan defendiendo, dado que los objetivos reales eran otros, estos sí conquistados, como generar una transferencia regresiva del ingreso. Pero pese a los defensores que aún existen, la falta de resultados profundizó y amplió las críticas hacia las reformas. A los cuestionamientos que siempre se habían generado desde el ámbito del derecho del trabajo y el movimiento sindical, comenzaron a sumarse otros, provenientes de las organizaciones internacionales y de algunos economistas. Ya en los años 90, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) reconoció que las reformas flexibilizadoras no habían conseguido mejorar el nivel de empleo. En 1999, la Organización Internacional del Trabajo (oit) creó la noción de «trabajo decente», que implica superar la mera preocupación cuantitativa, centrada en la creación de cualquier tipo de empleo, para focalizarse en la calidad de éste.

En el campo de la economía, es de destacar la opinión

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