¿Qué son los territorios colectivos?

3. ¿Qué son los territorios colectivos?

Las Tierras colectivas para indígenas y afroamericanos en Panamá, la legislación agraria y, en general, el conjunto de las leyes ordinarias de Panamá, anteriores a la última década, no traen muchas disposiciones relacionadas con el tema de las tierras indígenas. Algunas normas de orden constitucional y legal se produjeron durante 1925, tendientes a resolver el conflicto que se había suscitado con las comunidades Kuna del Archipiélago de San Blas. Estas normas, reiteradas en las constituciones de 1941 y de 1946, habilitaban al Estado para crear comarcas regidas o administradas por ordenamientos especiales con el carácter de entidades político administrativas.

La Constitución del año 46 que traía un capítulo especial sobre colectividades campesinas e indígenas comprometió por primera al Estado a reservar tierras a favor de las comunidades indígenas. En 1972 fue acogida una nueva Constitución política que abrió un espacio jurídico a los indígenas del país, al determinar, por una parte, que se podrían crear nuevas divisiones políticas sujetas a regímenes especiales por motivos de conveniencia o de servicio público; y, por otra, que la responsabilidad de la reserva de tierras para los indígenas entrañaba la del reconocimiento de “la propiedad colectiva de las mismas para el logro de su bienestar económico y social”. También la Constitución habla que la Ley regularía los procedimientos a seguir “para lograr la finalidad y las delimitaciones correspondientes dentro de las cuales se prohíbe la apropiación privada de tierras”. Ya para el año de 1972, el Estado panameño, en sus esfuerzos por definir un régimen que facilitara el entendimiento razonable con los indígenas Kunas de San Blas, había proferido diversas disposiciones que le daban al territorio, primero, el carácter de reserva indígena, reconociendo su ocupación por las tribus aborígenes que las habitaban, luego definían este mismo territorio como Comarca de San Blas, pero sin reconocer poder alguno a las autoridades indígenas,  finalmente, definían los principios de la organización de la Comarca de San Blas, atribuyendo algún grado de poder al Congreso Kuna para asuntos administrativos y jurisdiccionales.

 Según estos ordenamientos esta primera Comarca Indígena de San Blas, fue creada al amparo de un orden constitucional en el que la figura jurídica de la Comarca y la Reserva indígenas, no entrañaban todavía un claro derecho de propiedad sobre la tierra. Vino entonces a otorgar este derecho a los indígenas de ese primer territorio en virtud de la norma constitucional del 72. Después de la Comarca Kuna de San Blas, han sido creadas, en el curso de las últimas dos décadas, cuatro comarcas más. En ausencia de un régimen legal especial que estableciera un procedimiento para dar vida legal a estas entidades, las Comarcas han sido creadas directamente por leyes especiales, después de largos procesos de negociación. Cuatro de estas comarcas cuentan ya con sus respectivas cartas orgánicas, aprobadas por el Ejecutivo. Las cifras del siguiente cuadro que ilustran los datos de territorio y población de las Comarcas creadas, señalan el reconocimiento legal de un territorio que cubre aproximadamente 16.347 km², área que representa aproximadamente un 20.9% del territorio del país. También señalan que un porcentaje significativo de la población indígena del país (68%) ha obtenido seguridad jurídica sobre la tierra. Quedan todavía pendientes de atención un importante sector de comunidades Embera, con asentamientos por fuera de esta comarca, comunidades Ngöbe – Buglé no establecidas en la comarca así llamada, la totalidad de las comunidades Teribe y la pequeña agrupación Bribri. Una breve revisión de la naturaleza, alcance y limitaciones de la Comarca puede ayudar a formular conjeturas sobre el futuro indígena en Panamá.

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Algunas características que presentan las Comarcas Indígenas:

• La Comarca Indígena es dentro de la legalidad latinoamericana una forma novedosa de definir y manejar las relaciones entre un Estado nacional y una agrupación étnica. La novedad estriba en que la Comarca es una figura compleja que apareja el múltiple carácter de:

• Forma de propiedad colectiva de tierras en cabeza de un pueblo indígena
• Entidad político administrativa dentro del territorio nacional
• Régimen especial de administración
• Estrategia para el alcance de propósitos de interés público, como el mantenimiento del orden y la convivencia social en una nación democrática y pluralista, la defensa de los recursos naturales y el medio ambiente,  el mantenimiento y desarrollo del patrimonio cultural nacional.

• Como forma de propiedad colectiva, la Comarca representa una alternativa razonable, en cuanto confiere no a la simple comunidad, sino al pueblo o grupo étnico en su conjunto, la propiedad del territorio, lo que, al menos formalmente, permitiría hacer una distribución y un aprovechamiento más conveniente del espacio reconocido. También resulta claro, con arreglo a las leyes creadoras de las comarcas y los decretos que definen las cartas orgánicas que el régimen comarcal asegura a las comunidades y familias la posibilidad de usar y aprovechar sus tierras respetando sus pautas culturales, pero de acuerdo a procedimientos que garantizan un uso adecuado del suelo y sus recursos. En el futuro habrá que verificar la eficacia de este modelo para garantizar a los indígenas su autonomía y desarrollo, pero hasta el momento el sistema parece adecuado a estos fines. ·
• Como figura del ordenamiento político y administrativo del país, la Comarca Indígena se orienta a poner en práctica uno de los propósitos de la administración pública actual, la participación activa de la sociedad civil en los asuntos públicos. Es evidente que dentro del nuevo esquema administrativo se podrán encontrar más fácilmente las fórmulas para atender necesidades prioritarias de salud, educación y defensa del medio ambiente y sus recursos. No sobra añadir que para lograr la eficiencia de una estructura funcional tan compleja y novedosa será necesario mantener una relación recíproca de apoyo y capacitación entre los sectores indígena y estatal comprometidos en los resultados.

• En su regulación legal ciertos puntos generan inquietud; uno es en relación con la suerte de las comunidades que, perteneciendo a la misma identidad étnica favorecida con la creación de la Comarca, tienen asentamiento en zonas distantes de ella y por tanto quedan excluidas de su radio de acción. El otro está relacionado con el tratamiento que se dará a los colonos campesinos que habitan en el territorio de las Comarcas (caso de la Embera Waunana y la Ngöbe-Buglé), personas que al parecer siguen ampliando sus posesiones y mejoras, lo que podría ocasionar serios conflictos futuros.

Hay entre la población campesina de Panamá un índice importante de afrodescendientes, algunos de ellos establecidos tradicionalmente en el país y otros, recientemente radicados allí, inmigrantes que vienen del departamento colombiano de Chocó, en busca de trabajo. Algunos de estos sectores, por tradición o porque han reconstruido en sus asentamientos las modalidades organizativas de sus zonas de origen, se identifican en sus formas de apropiación de la tierra y convivencia como verdaderas comunidades. Algunas de ellas, como las que habitan la zona del Darién, afrontan serios conflictos al no tener legalmente regulada su ocupación territorial y se han planteado la necesidad de demandar al Estado el establecimiento de un régimen jurídico que las reconozca, sin que hasta el momento se haya dado un avance en este sentido.

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