Sistema previsional ecuatoriano. Sistema mixto de pensiones

SISTEMA PREVISIONAL ECUATORIANO

SISTEMA MIXTO  DE PENSIONES

PATRICIO PROAÑO SALVADOR

Junio de 2005

SISTEMA PREVISIONAL ECUATORIANO

SISTEMA MIXTO

C O N T E N I D O

1. ALCANCE O LIMITES DEL PRESENTE DOCUMENTO
2. ANTECEDENTES
3. LOS OBJETIVOS.

1. Objetivo general
2. Objetivos específicos

1. MARCO CONCEPTUAL
2. SITUACIÓN DEL SISTEMA PREVISIONAL ECUATORIANO CON SISTEMA DE REPARTO
3. DISPOSICIONES DE LA CONSTITUCIÓN Y LA LEY
4. CUESTIONAMIENTOS ANTE EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
5. SITUACIÓN CON PROPUESTA DE SISTEMA MIXTO
6. CONCLUSIONES

1. ALCANCE O LIMITES DEL PRESENTE DOCUMENTO

1. ALCANCE O LIMITES DEL PRESENTE DOCUMENTO

Con la expedición de la Ley 2001-55, Ley de Seguridad Social, de 27 de noviembre de 2001, publicada en el Suplemento del Registro Oficial No. 465 de 30 de noviembre de 2001, se cumplía con el mandato constitucional de presentar un proyecto de reforma a la ley de seguridad social y otras leyes para la modernización y reorganización del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social y se ponía en ejecución, entre otras, la reforma del sistema previsional ecuatoriano.

El Tribunal Constitucional recibió y tramitó un recurso de amparo constitucional, ante la puesta en ejecución de los cambios en el sistema de pensiones, pues la Ley 2001-55, había aprobado un sistema mixto de pensiones.

El presente documento, con el propósito de facilitar la comprensión del tema, recoge varios elementos teórico conceptuales así como resultados de otros estudios realizados.  Parte de los antecedentes que motivaron el cambio de la ley;  La definición de los objetivos general y específicos del documento;  El marco conceptual, en el que se analizan las debilidades del sistema de reparto; La situación del sistema previsional ecuatoriano con sistema de reparto; Un resumen de  las disposiciones de la constitución y la ley; Una revisión de los cuestionamientos ante el Tribunal Constitucional; La situación del sistema previsional ecuatoriano con sistema de reparto; y, finalmente,  las conclusiones y recomendaciones.

2. ANTECEDENTES

2. ANTECEDENTES

2.1. REFORMA DEL ESTADO

La sociedad ecuatoriana y por ende el Estado, necesitan de reformas estructurales que orienten  su desarrollo a objetivos nacionales.

Es así como se establece que el Estado ecuatoriano debe fortalecerse para convertirse en un órgano eficiente, regulador y capaz de llevar a cabo políticas que planteen cambios estructurales sobre una base democrática.

Dado el carácter de la economía del país y las distintas causas histórico-políticas que han configurado una sociedad poco democrática, se considera que el papel del Estado es fundamental en este proceso de reforma.

Se diseñó una estrategia que prevé cuatro áreas fundamentales: el fortalecimiento del sistema democrático, la mejora de la gestión estatal, el papel económico del estado y la inserción del país en el concierto internacional.

De ahí que, desde 1993, en que se aprueba la Ley de Modernización del Estado, se hayan estimulado acciones tendientes a ello y particularmente en el área de una definición del papel económico del Estado.  

Es en ese contexto que se plantea la reforma de la seguridad social, (que se desarrollará en el ámbito de pensiones en los siguientes capítulos de este documento), la misma que fuera planteada por la Asamblea constituyente de 1998 y dispuesta en la Constitución de la República de ese año.

2.2. LA REALIDAD DEL SEGURO SOCIAL ECUATORIANO, PREVIO A LA PREPARACIÓN DEL PROYECTO DE LEY, 1998.-

2.2.1. SITUACIÓN FINANCIERA

El Seguro Social Ecuatoriano se manejó bajo la modalidad de caja única, es decir, todos los seguros se administraron bajo la concepción de un solo fondo. Ello implicó que gran parte de los ingresos corrientes se destinaran al área médica asignándole hasta el doble de  recursos de lo que le correspondía estatutariamente, propiciando un “virtual despilfarro”, pues se utilizaron en la construcción de hospitales, de manera que en varias ciudades del país existen dos edificios para hospital del IESS, el hospital nuevo y el hospital viejo y, por lo general, los dos mal equipados.  

Otra parte de los ingresos corrientes se destinó al pago del 100% de pensiones de jubilación y montepío, toda vez que desde 1985 el Estado ha acumulado una deuda, tanto por aportaciones como por la proporción del valor que por ley debe pagar por pensiones jubilares (40%), conforme se aprecia en el cuadro de más abajo.  Según estimaciones el monto, a diciembre de 1998, ascendía a  alrededor de US$ 600 millones, en versión del IESS, dependiendo de la cotización de cambio del dólar que se utilice.  De acuerdo con la Constitución de la República, el pago de esta deuda está condicionado a la reestructuración del I.E.S.S.  Sin embargo, existe la certeza que aún con estos recursos el sistema de pensiones no alcanzaría una posición de equilibrio a no ser que se implementen correctivos demográficos y económicos que corrijan las distorsiones existentes.  

[pic 1]

Por otra parte, la disponibilidad de recursos para inversión en 1998 había descendido a niveles ínfimos, descapitalizando y debilitando las reservas del sistema de pensiones.

Otro elemento que profundizaba el deterioro económico financiero era el pago de aportes, pues  el 55% lo hacía sobre el salario mínimo vital, (SMV), que por desórdenes de la política de remuneraciones, apenas representaba cerca del 10% de la remuneración total, como se aprecia en el siguiente cuadro, evidenciándose la existencia de evasión y subdeclaración de aportes al IESS.  Situación que provocó deficiencias en la estructura misma del sistema de seguridad social.  

                Sueldo imponible sobre el que se aporta frente  al sueldo total

                             - en sucres corrientes -[pic 2]

El reconocimiento de esta realidad llevó a plantear cambios importantes en la seguridad social ecuatoriana, que fueron recogidos en el proyecto de ley.  Quizá entre los más importantes, basado en una nueva realidad demográfica y económica, un nuevo sistema de pensiones con características distintas en las condiciones de la edad de jubilación, ubicándola en 60 años tanto para hombres como para mujeres.  De otra parte, la necesidad de separar cada uno de los seguros con sus propios patrimonios para corregir el pasado y prohibiendo el traspaso de recursos de un seguro a otro, con la posibilidad de prisión inclusive, de la autoridad que lo hiciere.

2.2.2. SITUACIÓN ORGANIZACIONAL

También en el ámbito administrativo y organizacional el IESS presentaba problemas.  La estructura funcional jerárquica estaba orientada verticalmente a los jefes antes que a los clientes y contaba con 476 unidades administrativas y 15 niveles de mando.  La organización del aseguramiento y las prestaciones estaba desarticulada, favoreciendo en cambio las funciones de apoyo interno donde se concentraba la mayor cantidad de personal ocasionando la redundancia de procedimientos, la indefinición de responsabilidades y la lentitud en la toma de decisiones.  

La administración del factor humano era carente de políticas de selección, remuneraciones, capacitación y desarrollo, habiendo propiciado un aumento en cantidad de personal pero sin considerar la calidad requerida en los puestos de trabajo.  El crecimiento  desproporcionado del personal frente al crecimiento del número de afiliados  había conllevado un aumento importante de los gastos administrativos.

3. LOS OBJETIVOS

3. LOS OBJETIVOS.

1. OBJETIVO GENERAL

El objetivo del presente documento es presentar sintéticamente una serie de elementos que evidencien el por qué de la necesidad de un cambio en el sistema previsional ecuatoriano.

1. OBJETIVOS ESPECIFICOS

• Presentar que el sistema de reparto es insostenible
• Mostrar las fortalezas del sistema mixto

4. MARCO CONCEPTUAL

4. MARCO CONCEPTUAL

4.1. BASES GENERALES

Es necesario partir de la premisa de que no existe un modelo puro de seguridad social. En su oportunidad, varios países al inicio optaron por el “sistema de Bismarck o continental”,  evidenciándose con el paso del tiempo una evolución hacia el “modelo de Beveridge o atlántico”, y viceversa.

Desde el punto de vista del financiamiento, el modelo de  Bismarck, que al menos en su origen provenía de las cotizaciones de los trabajadores y empresarios (modelo contributivo), cada vez se ha abierto a una mayor participación del Estado.  Asimismo, el modelo de Beveridge (modelo no contributivo), financiado con participación del Estado, especialmente vía impuestos, ha permitido progresivamente, la participación de los trabajadores y empresarios proporcionales a los salarios. ^[1]

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