COMENTARIO A LA EXPROPIACIÒN

Expropiación

La expropiación, como toda limitación administrativa al derecho de propiedad, concilia los intereses públicos con los privados (CSJN, 26/6/67, "Provincia de Santa Fe c/Nicchi, Carlos Aurelio", Fallos, 268:112; íd., 22/6/76, "Gobierno nacional c/Roca Schröder, Agustina y otros", ED, 70-169).

1. Concepto.

Es el instituto de derecho público mediante el cual el Estado, para el cumplimiento de un fin de utilidad pública, priva coactivamente de la propiedad de un bien a su titular, siguiendo un determinado procedimiento y pagando una indemnización previa, en dinero, integralmente justa y única.

Dos son los efectos esenciales de la expropiación: la transferencia del derecho de propiedad del expropiado al expropiante y el nacimiento del derecho a la indemnización a favor del expropiado. En virtud de la expropiación el Estado extingue el derecho de la propiedad sobre un bien, mediante una previa indemnización, para destinarlo a la satisfacción de una utilidad pública (PTN, Dictámenes, 116:262; 134:67; 151:25, y 90: 358).

2. Fundamento.

La Constitución reconoce el derecho subjetivo a la propiedad privada, sujeto a las reglamentaciones que condicionan su ejercicio, razón por la cual no es un derecho absoluto, sino relativo, que tiene una función social.

El poder público tiene el derecho de retirar del dominio individual, para incorporar al patrimonio común mediante indemnización, todos aquellos bienes que sean necesarios para satisfacer la utilidad pública. Ahí se encuentra en la finalidad de bien común el fundamento axiológico de la expropiación. Por ello, y a fin de realizar su cometido de bien común, el Estado cuenta con diversos medios o instrumentos jurídicos, v.gr., la expropiación, con fundamento jurídico positivo en la Constitución (art. 17), en la ley nacional de expropiaciones (LE) (21.499), en las Constituciones y leyes provinciales que rigen las expropiaciones locales, en el CM (art. 16), y en el CC (arts. 439, 1324, inc. 1º, 2511, 2610 y 2861).

3. Naturaleza jurídica.

Tres son las concepciones que al respecto se han sustentado.

3.1. Institución privatista. La expropiación es una compraventa forzosa regida por el derecho privado, de conformidad con el art. 1324 del CC, según el cual: "nadie puede ser obligado a vender, sino cuando se encuentra sometido a una necesidad jurídica de hacerlo, la cual tiene lugar... 1º) cuando hay derecho en el comprador de comprar la cosa por expropiación, por causa de utilidad pública..."; no obstante, en la nota al artículo se señaló que todas las condiciones de la expropiación, para determinar y pagar el precio, como también lo que ha de expropiarse, corresponden a una ley especial.

La Corte Suprema (CSJN, Fallos, 238:335) entiende que el Código Civil es inaplicable para regir lo atinente a la expropiación porque en él se regula el derecho privado con validez para toda la Nación. Por el contrario, la legislación expropiatoria, al no haber sido delegada por las provincias a la Nación, es atribución concurrente.

Por su origen un acto estatal que califica la utilidad pública, procedimientos judicial y extrajudicial y finalidad la satisfacción del bien comunitario, la expropiación no puede ser materia del derecho privado.

3.2. Institución mixta. Un sector de la doctrina y algunos pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación hasta 1957, consideraron la expropiación como un instituto mixto, regido en parte por el derecho privado y en parte por el derecho público. La Corte Suprema dijo en el caso "Provincia de Santa Fe c/Sociedad Puerto de Rosario", en 1937, que "la expropiación es, sin duda, una institución de derecho administrativo, pero la etapa última tendiente a obtener ante los jueces la fijación del precio o valor de la cosa expropiada presenta los caracteres de una causa civil" (CSJN, Fallos, 178:85; ver además Fallos, 182:15).

3.3. Institución publicista. La expropiación es un instituto homogéneo, regido en todas sus etapas por el derecho público y, más concretamente, por el derecho administrativo; por ello la legislación puede ser tanto nacional como local, por aplicación de los arts. 75, inc. 12, y 121 de la Constitución.

En ella nada hay de privado, pues el Estado, al expropiar, ejerce una competencia otorgada por la Constitución y la indemnización no es un precio, sino la compensación económica que, por mandato constitucional, corresponde al propietario del bien afectado a la utilidad pública.

El criterio publicista de la expropiación es el que aparece plasmado en la LE cuando en su art. 21 prevé la competencia de la justicia federal con jurisdicción en lo contenciosoadministrativo para entender en las causas expropiatorias.

En virtud del carácter publicista de la expropiación, la CSJN ha dicho in re "Argüello c/Provincia de Buenos Aires" (Fallos, 97:408) que la legislatura de la Provincia puede sancionar la ley de expropiación en ejercicio de una atribución concurrente con el Congreso de la Nación, y en el caso "Administración General de OSN c/Tornquist y Bernal y otros s/expropiación" (Fallos, 241:73) declaró que "el instituto expropiatorio pertenece totalmente al derecho público incluida la etapa concerniente al régimen de indemnización".

4. Elementos.

Los elementos de la expropiación pública son los siguientes: utilidad pública (elemento final); bien expropiable (elemento objetivo); expropiante y expropiado (elemento subjetivo); indemnización (elemento material); procedimiento y plazo (elemento formal).

4.1. Elemento final: utilidad pública. La exigencia de que la expropiación responda a una causa de utilidad pública constituye, para los administrados, una garantía constitucional establecida en resguardo de la propiedad privada.

Es una fórmula jurídica elástica, que permite la expropiación de la propiedad para satisfacer las diversas exigencias del interés colectivo.

Si la causa fuese sólo la necesidad pública no todo lo útil es necesario, la expropiación en muchos casos sería imposible. No existe, pues, un concepto de utilidad pública inmutable, rígido e inflexible.

La LE establece que "la utilidad pública que debe servir de fundamento legal a la expropiación, comprende todos los casos en que se procure la satisfacción del bien común, sea éste de naturaleza material o espiritual" (art. 1º).

La fórmula del bien común explicita la utilidad pública, con la cual guarda concordancia, según se infiere del art. 4º de la LE, de acuerdo con el cual pueden ser objeto de expropiación todos los bienes, convenientes o necesarios, para la satisfacción de la utilidad pública.

a) Calificación. La Constitución atribuye al Poder Legislativo la responsabilidad de calificar la utilidad pública a través de una ley formal. La competencia para calificar la utilidad pública corresponde al Congreso Nacional y a las legislaturas locales, como lógica consecuencia del sistema federal de gobierno.

En idéntico sentido se ha manifestado la Corte Suprema de Justicia de la Nación cuando sostuvo: "desconocer a las provincias esa facultad (de disponer la calificación de utilidad pública), importaría hacer ilusorios los poderes que ellas más expresamente se han reservado en nuestro régimen institucional, como son los que enumera el art. 107 de la Constitución, para promover su industria, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, todo lo cual supone la expropiación de la propiedad privada, y, por consiguiente, la calificación legal de la utilidad pública de la obra a realizar. El procedimiento para poner en ejercicio esa facultad y la calificación de la utilidad pública en el orden provincial corresponde a la propia legislatura local" ("Arias Murúa, Nicolás c/Provincia de Salta", 1906, Fallos, 104:247).

b) Forma. La declaración de utilidad pública puede ser específica o genérica (art. 5º, LE).

La declaración de utilidad pública se hará, en su caso, por ley, con referencia a bienes determinados. Cuando la calificación sea sancionada con carácter genérico, el Poder Ejecutivo individualizará los bienes requeridos a los fines de la ley, con referencia a planos descriptivos, informes técnicos u otros elementos suficientes para su determinación. Cuando el órgano legislativo no determine individualmente el bien, corresponde hacerlo al Poder Ejecutivo entre los genéricamente enumerados o dentro de la zona señalada. Ahora bien, tal determinación consiste en una indi vidualización, y ésta no puede quedar totalmente librada al arbitrio del Ejecutivo, sino que debe realizarse dentro del marco referencial señalado por el Legislativo al efectuar la calificación. Exigir al Legislativo que individualice concretamente en todos los casos los bienes a expropiar, importa un imposible material que impediría la realización de obras de interés colectivo.

La delegación de la individualización de los bienes realizada por el órgano Legislativo al Ejecutivo no contraría preceptos constitucionales, siempre que se realice dentro de los límites prefijados por la ley de calificación. En tal caso no hay abdicación alguna de la competencia legislativa de declarar la utilidad pública, dado que el Legislativo siempre califica la utilidad pública,

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