Desgravacion Tributaria

DESGRAVACIÓN TRIBUTARIA

Francisco J. Ruiz de Castilla Ponce de León *

1) Introducción

Pedro Montero Traibel 1 y Oscar Iván Barco 2 señalan que desde la segunda mitad del siglo XX se vienen realizando importantes investigaciones para el desarrollo de la teoría sobre la “imposición tributaria”, mediante el estudio de materias tales como la hipótesis de incidencia (descripción legal del hecho que es capaz de generar el nacimiento de la obligación tributaria) y la propia obligación tributaria (acreedor, deudor, base imponible, alícuota, crédito y extinción) que, en buena cuenta, tienen que ver con la estructura general del tributo.

Por otro lado no abundan las investigaciones -suficientemente orgánicas- sobre la contraparte, que más bien se relaciona con el tema de la “no imposición tributaria”, en donde se encuentran todas aquellas figuras que apuntan a la inexistencia, reducción o eliminación de la carga tributaria. Nos estamos refiriendo a los siguientes puntos: inmunidad, inafectación, exoneración, beneficio e incentivo tributario.

En primer lugar ofrecemos una visión integral de todos estos mecanismos, constituyendo un esfuerzo para el paulatino desarrollo de lo que llamamos la“teoría de la desgravación tributaria” o “teoría de la liberación tributaria” 3.

Estas denominaciones quedan justificadas si entendemos que nos estamos refiriendo a hechos que en la Política Fiscal usualmente constituyen alternativas capaces de generar una obligación tributaria, pero el legislador prefiere descartarlas (inmunidad, inafectación y exoneración) o aceptarlas pero con la posibilidad de una reducción o eliminación del monto de la carga económica (beneficio e incentivo). En resumen el punto de partida son los hechos que bien podrían generar cargas tributarias, pero el punto de llegada resulta ser la inexistencia, eliminación o reducción de estas cargas. Aquí se aprecia el fenómeno de la desgravación o liberación de la carga tributaria.

En segundo lugar pasaremos al estudio de cada una de las figuras desgravatorias que acabamos de indicar.

*Profesor Principal de la Pontificia Universidad Católica del Perú

2) Aspectos comunes a la inmunidad, inafectación, exoneración, beneficio e incentivo tributario

Vamos a identificar los temas que constituyen denominadores, casi comunes, respecto de las diversas figuras que tienen que ver con la liberación tributaria.

2.1) Género y especies

El género es la “desgravación tributaria” o “liberación tributaria”, mientras que las especies son: inmunidad, inafectación, exoneración, beneficio e incentivo tributario.

Se trata de aquellas figuras cuya finalidad es la inexistencia, eliminación o reducción de la carga tributaria. Entre los medios para lograr la inexistencia de la carga tributaria se encuentra la inmunidad, inafectación y exoneración. En cambio los instrumentos para reducir e incluso eliminar la carga tributaria son los beneficios e incentivos.

2.2) Vinculación con el tributo

Nos parece que existen dos perspectivas de enfoque.

2.2.1) Política Fiscal

En el campo de la Política Fiscal la desgravación tributaria puede o no guardar vinculación con la estructura interna del tributo.

Por un lado existen casos donde la liberación tributaria se encuentra intensamente vinculada a la estructura interna del tributo. Por ejemplo cuando el Impuesto al Valor Agregado – IVA se aplica en los países en vías de desarrollo, resulta que en ciertas situaciones aparece un margen de regresividad superior al tolerable, sobretodo cuando el tributo grava más a los sujetos que poseen menos riqueza 4. Para atenuar esta clase de regresividad se pueden introducir ciertas exoneraciones en los casos de venta de bienes o prestación de servicios, con la finalidad de eliminar la carga tributaria, especialmente cuando se trata de consumos masivos de primera necesidad que realizan los sectores sociales de menores ingresos. En estos casos ciertos hechos -en principio tributables- finalmente quedan excluidos de la posibilidad de soportar la carga económica, por encontrarse vacíos de capacidad contributiva (riqueza económica).

De otra parte se aprecian casos donde la desgravación tributaria no tiene mucho que ver con la estructura interna del tributo. Por ejemplo dentro del ámbito de aplicación del Impuesto Predial se encuentra el predio de propiedad de las entidades privadas. Por otra parte es posible que un dispositivo legal establezca que los inmuebles de propiedad de las entidades educativas quedan liberados del Impuesto Predial. Esta clase de desgravaciones se procesan muy al margen de la estructura interna del tributo (Impuesto Predial); en el sentido que no tienen mucho que ver con el principio de capacidad contributiva y mas bien responden a consideraciones de Política Fiscal relacionadas con la eficiencia del gasto público y eficiencia de la economía.

2.2.2) Derecho

Desde el punto de vista jurídico la mayoría de las figuras de liberación tributaria se encuentran vinculadas con los perfiles básicos del tributo. Por un lado la inmunidad, inafectación y exoneración depuran los límites del ámbito de aplicación del tributo. Estas figuras de algún modo tienen que ver con aquel “hecho” que es capaz de generar una obligación tributaria. Por otra parte los beneficios e incentivos más bien afectan a “la obligación tributaria”(una vez nacida). Más exactamente estas últimas figuras se relacionan con la determinación del monto del tributo por pagar al Estado.

Por otra parte existen algunas figuras desgravatorias que no se encuentran tan vinculadas a los perfiles básicos del tributo. Es el caso del drawback, entre otros. Jorge Bravo Cucci 5 ofrece una explicación sobre esta clase de reintegro tributario. Existe una primera etapa en donde el contribuyente paga al Fisco el impuesto a las importaciones de bienes que constituyen insumos. Luego se pasa a la segunda etapa en cuya virtud el contribuyente exporta un producto elaborado con los referidos insumos. En la tercera etapa el Estado procede con devolver al contribuyente el impuesto a las importaciones de insumos ya pagado por éste. Como se aprecia, esta clase

...