Migración del campo a la ciudad y crecimiento de la economía informal 80

5. Migración del campo a la ciudad y crecimiento de la economía informal 80. A principios del siglo XX, la industrialización en los países desarrolla- Dejando atrás la tierra dos provocó una concentración de la población en los centros urbanos. Un proceso similar se ha venido produciendo en los países en desarrollo en el último siglo 93. El desplazamiento de personas de las zonas rurales a las zonas urbanas y el aumento del número de habitantes de las ciudades es parte de una pauta general de desarrollo que se caracteriza por la transformación de las economías y sociedades basadas en la agricultura hacia sistemas de producción más diversificados. Se calcula que en 1960, el 58 por ciento de todas las personas empleadas en el mundo trabajaba en la agricultura, porcentaje que variaba entre aproximadamente una tercera parte en los países desarrollados y más del 73 por ciento en los países en desarrollo 94. Migración a gran escala a las ciudades, aunque la fuerza laboral rural sigue siendo muy importante en el mundo en desarrollo 81. Para 2005 la proporción del empleo agrícola en el empleo total mundial había descendido al 40,1 por ciento, es decir, un descenso de casi tres puntos porcentuales — o alrededor de 90 millones de hombres y mujeres trabajadores — en comparación con diez años antes. En los países desarrollados, la proporción del empleo agrícola en el empleo total era inferior al 4 por ciento, mientras que en los países en desarrollo seguía siendo del 48 por ciento95. A pesar de la proporción menguante de trabajadores agrícolas en el empleo total, en números absolutos la participación en la agricultura sigue aumentando, sobre todo en Asia Meridional, Asia Oriental y Africa Subsahariana. Exodo rural provocado por la pobreza y motivado por el sueño de un empleo mejor en las ciudades 82. Tres cuartas partes de los pobres del mundo viven en zonas rurales de países en desarrollo y dependen directa o indirectamente de los ingresos procedentes de la agricultura 96. Por tanto, para poder reducir la pobreza es de vital importancia que aumenten la productividad y los ingresos procedentes de la agricultura. Las políticas en materia de desarrollo están basadas en gran medida en un «modelo de economía dual» en el que se comprueba el cambio de un sector agrícola de baja productividad, en el que la mayoría de los hombres y mujeres trabajan en unidades familiares, por un trabajo asalariado de mayor productividad en la industria manufacturera y las empresas de servicios ubicadas principalmente en zonas urbanas. Una mayor productividad y, por tanto, unos trabajos mejor remunerados en la industria manufacturera y los servicios atraen a los trabajadores agrícolas. Asimismo, la pobreza rural también puede llevar a los trabajadores a migrar a zonas urbanas con la esperanza de encontrar un trabajo mejor, esperanza que no siempre se hace realidad. La familia se dispersa debido a la migración rural 83. En muchos casos, las mujeres se quedan realizando los trabajos en el campo, mientras los hombres que se van a trabajar allí donde pueden, envían parte de sus ganancias a casa. No obstante, cada vez son más las mujeres que también dejan las zonas rurales para contribuir a los ingresos de la familia enviando remesas. La migración ha acelerado la propagación del VIH/ SIDA, que es una grave amenaza para los esfuerzos por mejorar la productividad y reducir la pobreza en muchos países predominantemente rurales, especialmente en Africa. 93 H. Zlotnik: «World Urbanization: trends and prospects» en T. Champion y G. Hugo (directores de la publicación): New forms of urbanization (Reino Unido, Ashgabe Publishers, 2003). 94 P. Bairoch y J.M. Limbor: «Evolución de la población activa del mundo por ramas de actividad econó- mica y por regiones (1880-1960)», en Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT), vol. 78/4, octubre 1968, páginas 347-374. 95 OIT: ICMT-KILM, 4.ª edición, op. cit. 96 FIDA: Informe sobre la pobreza rural 2001 (Oxford, Oxford University Press, 2001). 34 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL Aumenta el empleo en los servicios, en proporción al empleo total 84. Si nos basamos en la experiencia de los primeros países industrializados el modelo de «economía dual» suponía que la mayoría de los trabajadores agrícolas se irían a trabajar a las fábricas de las zonas urbanas. No obstante, a finales del siglo XX, la manufactura dejó de ser un sector importante de desarrollo del empleo, excepto en Asia Oriental y Sudoriental. En las economías en desarrollo, el descenso de la proporción del empleo agrícola coincidió, de hecho, con un aumento del empleo en el sector de los servicios, que ha pasado del 28 por ciento al 32,6 por ciento en el período comprendido entre 1995 y 2005 97. Entre las diferentes categorías de servicios, el sector en el cual el empleo está aumentando más rápidamente es el del comercio, que incluye las actividades informales del comercio ambulante que tanto predomina en los pueblos y ciudades de los países en desarrollo 98. La economía informal crece allí donde el desarrollo es menor 85. Los países definen la economía informal de maneras tan diferentes que resulta difícil hacer un cálculo preciso de sus dimensiones 99. No obstante, la OIT ha estimado que durante la segunda mitad del decenio de 1990 la proporción del empleo informal correspondiente al empleo que no es agrícola era del 48 por ciento en Africa del Norte, del 72 por ciento en Africa Subsahariana, del 51 por ciento en América Latina y del 65 por ciento en Asia 100. Recientes trabajos de investigación de la OIT revelan datos que muestran concretamente que la economía informal está reduciéndose gradualmente en las economías que están creciendo más rápidamente en Asia Oriental y Sudoriental, donde el crecimiento de la industria manufacturera es el motor del desarrollo. En otros países que están creciendo más despacio, especialmente en Africa y América Latina, los principales aumentos en el empleo se han dado en los servicios, especialmente en el comercio informal ambulante. Las tendencias de la pobreza reflejan esta pauta. En los países donde la informalidad está disminuyendo, el número de trabajadores pobres también está disminuyendo. En cambio, en los países donde la informalidad está aumentando, el número de trabajadores pobres está aumentando o sigue siendo el mismo101. La economía informal es el único medio de supervivencia para muchos de los trabajadores más pobres y sus familias 86. En los países donde la cobertura social es escasa o inexistente, la economía informal proporciona un medio de vida para los hombres y las mujeres que tienen pocas opciones de supervivencia, como por ejemplo las personas de edad avanzada, los migrantes, las minorías étnicas y otros grupos vulnerables 102. La inseguridad y la pobreza también contribuyen al problema del trabajo infantil. Las labores de investigación llevadas a cabo por la OIT en siete países en desarrollo mostraron que la proporción del empleo en las microempresas y las pequeñas empresas, muchas de las cuales funcionan de manera informal, por lo menos en parte, aumenta durante la recesiones económicas y cuando las grandes empresas o el sector público reducen empleos. Muchas de esas empresas, a menudo dirigidas por mujeres, respondían a una necesidad de supervivencia y ofrecían empleo de mala calidad. La investigación también mostró una clara distinción entre esas formas de microempresas y otras pequeñas empresas más dinámicas y prósperas que tendían a crear empleo en bonanzas económicas y existían con mayor fre- 97 OIT: Global Employment Trends Model, op. cit. (2005). 98 N. Majid: On the evolution of employment structure in developing countries, Employment Strategy Paper 2005/18 (Ginebra, OIT, 2005). 99 R. Hussmanns: Measuring the informal economy: From employment in the informal sector to informal employment, documento de trabajo núm. 53, Departamento de Integración de Políticas (Ginebra, OIT, 2005). 100 OIT: Women and men in the informal economy: A statistical picture (Ginebra, 2002), pág. 7. 101 N. Majid, op. cit. 102 Véanse las Conclusiones sobre el trabajo decente y la economía informal, adoptadas por la 90.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2002), y OIT: El trabajo decente y la economía informal, Informe VI, Conferencia Internacional del Trabajo, 90.ª reunión, Ginebra, 2002. TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 35 cuencia en los países con unos resultados en materia de desarrollo generalmente más sólidos 103. La mayoría de los trabajadores de la economía informal son mujeres 87. Las mujeres representan una proporción importante de los trabajadores informales, en parte debido a la continua carga de las responsabilidades familiares y en parte como resultado de la discriminación. Esta situación ejerce una fuerte presión sobre las mujeres que hace que acepten empleos inseguros en la economía informal como trabajadoras independientes o asalariadas. En las economías en desarrollo, el empleo independiente informal incluye a los empleadores no registrados, los trabajadores por cuenta propia y los trabajadores familiares no remunerados, mientras que el empleo asalariado informal incluye a los trabajadores ocasionales, los trabajadores domésticos y los empleados no registrados, entre otros. De hecho, las bajas tasas de desempleo femenino a menudo son indicadores que pueden inducir a error sobre de las condiciones de trabajo de las mujeres, ya que el desempleo femenino puede estar oculto tras el empleo en la economía informal. Las mujeres participan principalmente en microempresas familiares o como trabajadoras domésticas 88. A excepción de Africa del Norte donde las mujeres representan un poco más del 40 por ciento de los trabajadores informales, el 60 por ciento o más de las mujeres que trabajan en el mundo en desarrollo lo hacen en empleos informales fuera de la agricultura. En Africa Subsahariana, la participación de las mujeres en esta forma de empleo informal se aproxima al 85 por ciento, en América Latina al 60 por ciento, y en Asia es del 65 por ciento, en comparación con el 63 por ciento, el 48 por ciento y el 65 por ciento de los hombres, respectivamente. Además, los datos por país de seis economías en desarrollo han revelado también que lo más probable es que las mujeres que trabajan en la economía informal fuera de la agricultura lo hagan como trabajadoras por cuenta propia, trabajadoras familiares no remuneradas o empleadas domésticas. En cambio, los hombres trabajan con más frecuencia como empleadores informales y trabajadores asalariados. Estos datos pueden sugerir que hay más mujeres que hombres que aceptan trabajos inseguros y de menor calidad en la economía informal fuera de la agricultura. Cuando el mismo análisis por país se redujo a cinco economías, los resultados revelaron que los trabajadores en empleo informal por cuenta propia y en trabajos domésticos, que en su gran mayoría son mujeres, ganaban menos por hora de lo que se gana en todas las demás formas de trabajo formal e informal 104. 6. Tendencias de la pobreza y salarios Unos 1.400 millones de trabajadores pobres viven por debajo del umbral de pobreza de 2 dólares de los Estados Unidos diarios, cifra que ha descendido del 57 por ciento al 49 por ciento de la fuerza laboral mundial entre 1994 y 2004 89. Casi la mitad de los 2.800 millones de trabajadores del mundo no pueden ganar lo suficiente para superar ellos mismos y los miembros de sus familias el umbral de pobreza de 2 dólares de los Estados Unidos diarios. Grosso modo, se trata del mismo total que el registrado en 1994, solo que ahora representa un poco menos de la mitad de la fuerza laboral del mundo, en comparación con el 57 por ciento de entonces. De ese total, 535 millones de trabajadores de ambos sexos sobreviven con 1 dólar de los Estados Unidos diario o menos 105. A excepción del Africa Subsahariana, todas las demás regiones en desarrollo han experimentado un descenso de la proporción de trabajadores pobres en el empleo total. China y sus vecinos de Asia Oriental han experimentado el descenso más importante. Parece ser que muchos de 103 G. Reineke y S. White: Policies for small enterprises: Creating the right environment for good jobs (Ginebra, OIT, 2004). 104 Chen y otros, op cit., pág. 39, párrafos 44-45, cuadros 3.2 y 3.4. 105 OIT: Global Employment Trends brief (Ginebra, febrero de 2005). 36 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL los que han escapado de la extrema pobreza que representa 1 dólar diario se encuentran ahora en la franja de los que viven con menos de 2 dólares diarios. Fuerte aumento de la pobreza de los trabajadores en los primeros años de la transición 90. En los primeros años de la transición en Europa Central y Oriental, cuando el antiguo sistema de empleo y seguridad social basado en las empresas estatales se estaba viniendo abajo, se produjo un importante aumento del número de trabajadores pobres a partir de 1990-1991. Desde entonces, no obstante, los países de Europa Central y Oriental que no pertenecen a la Unión Europea han registrado una reducción de la proporción de trabajadores pobres en el empleo total. La pobreza aumenta en muchos países desarrollados 91. Dado que en la mayoría de los países industrializados han desaparecido los problemas más graves de pobreza a nivel de subsistencia, se ha comenzado a utilizar ampliamente como método de medición un concepto relativo de pobreza que varía en función del aumento del nivel de vida de los que no son pobres, a menudo establecido en la mitad del ingreso mediano de la población. Sobre esta base, la tasa de pobreza media para 20 países de la OCDE era del 10,6 por ciento en 2000. Esta cifra es superior al nivel de mediados del decenio de 1990, cuando la tasa era del 10 por ciento. Las tasas de pobreza eran superiores al 15 por ciento en Irlanda, Japón, Estados Unidos y Turquía, y por encima del 20 por ciento en México. La pobreza infantil estaba en aumento en el decenio de 1990, y los progresos en la lucha contra la pobreza de las personas de más edad perdían impulso 106. El trabajo y las circunstancias familiares determinan el riesgo de pobreza de los trabajadores 92. Las principales fuentes de información sobre la pobreza proceden de las encuestas sobre los hogares en relación con los ingresos y los gastos. Esta información no siempre permite a los investigadores establecer una relación entre los ingresos que perciben las personas que trabajan, basados en las encuestas sobre la fuerza de trabajo, y los niveles de ingresos per cápita o consumo de las familias. Por ejemplo, un hogar puede ser pobre porque muchos de sus miembros no trabajan y dependen de un solo trabajador cuyos ingresos no son bajos. De la misma forma, es poco probable que dos personas sin familiares a cargo y con salarios bajos constituyan una familia pobre. Un estudio sobre la pobreza de los trabajadores en los 25 países de la Unión Europea concluyó que aproximadamente 14 millones de trabajadores, es decir, el 7 por ciento de la fuerza laboral, viven en hogares con ingresos inferiores al umbral de pobreza nacional. Además del número de familiares a cargo que tienen que mantener, otros factores principales vinculados a la pobreza de los trabajadores son el trabajo irregular y/o a tiempo parcial, y los ingresos bajos. Las personas que crían solas a sus hijos o quienes son la única persona de la familia que trabaja y tienen varios familiares a cargo constituyen los casos más vulnerables. En el estudio también se comprobó que contar con un empleo regular reduce sustancialmente el riesgo de pobreza 107. Los salarios medios en algunos países en desarrollo están alcanzando a los de los países industrializados 93. En el decenio de 1990 comenzó a manifestarse al parecer una tendencia a alcanzar verdaderos incrementos salariales en los países en desarrollo que se habían convertido en importantes exportadores. A pesar de que esta tendencia se interrumpió en muchos países asiáticos debido a la crisis financiera de 1997-1998, hay indicios de que la misma va a reanudarse. Las tasas medias de crecimiento anual de los salarios reales por trabajador durante el período 1985-1997 en la India, Malasia y China (1984-1995) ascendían a un 1,17, un 3,52 y un 5,40 por ciento, respectivamente 108. Datos más recientes revelan 106 M. Förster y M. Mira d’Ercole: Income distribution and poverty in OECD countries in the second half of the 1990s (París, OCDE, 2005). 107 L. Bardone y A.C. Guio: «In-work poverty» en Statistics in focus (Comunidades Europeas, 2005) 5/ 2005. 108 Ghose, op. cit. TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 37 que los salarios reales en el sector de las manufacturas prácticamente se duplicó en China entre 1990 y 2000 109. En América Latina, la situación es más variada, pero en general los salarios reales en el sector manufacturero aumentaron en promedio más del 15 por ciento entre 1990 y 2003, registrándose incrementos muy superiores en el Ecuador y Chile (61 y 46,6 por ciento, respectivamente) 110. Parece ser que el efecto de la globalización o la apertura comercial en la desigualdad de los ingresos depende principalmente de las instituciones encargadas de fijar los salarios y de la redistribución 111. Aumentan las desigualdades salariales 94. En algunos países en desarrollo, el incremento de los salarios reales medios ha ido acompañado, no obstante, de una mayor desigualdad de los ingresos. Los que han percibido los ingresos más altos han progresado más que los que han percibido los ingresos más bajos de la escala y han elevado así el promedio de los ingresos. La desigualdad aumentó drásticamente en la mayoría de las economías en transición y también creció considerablemente en algunos países de América Latina. El panorama es variado en Asia, donde varios países lograron reducir la desigualdad de los ingresos, y otros, como China y Sri Lanka, han registrado un fuerte aumento de la misma 112. Las desigualdades en las ganancias brutas — calculadas en relación con la población empleada — han aumentado en promedio en los países de la OCDE respecto de los cuales se dispone de datos 113. Sistemas de salarios mínimos y reducción de la pobreza y la desigualdad 95. La creciente disparidad de salarios y la preocupación por la pobreza entre los trabajadores más vulnerables han llevado a centrar la atención en los sistemas de salarios mínimos. En algunos países se han realizado esfuerzos destacables para ampliar la protección del salario mínimo a los trabajadores que hasta entonces no estaban cubiertos. Entre estos esfuerzos cabe señalar: la inclusión en Sudáfrica de los trabajadores domésticos y agrícolas en 2000- 2001; la ampliación del salario mínimo en Bolivia a los trabajadores agrícolas en 2005, y la inclusión en China de los trabajadores domésticos en 2003. Además, ciertos indicios apuntan a que los salarios en la economía informal a menudo se ajustan a los cambios en el salario mínimo, incluso aunque sea poco probable que se hagan cumplir desde un punto de vista legal 114. No obstante, la legislación en materia de salarios mínimos se ve limitada en sus intentos por reducir la desigualdad y la pobreza. Los salarios mínimos a menudo se establecen por tarifas horarias, pero, para muchos de los más pobres que realizan su trabajo de forma ocasional o a tiempo parcial, el número total de horas puede ser insuficiente para obtener unos ingresos por encima del umbral de pobreza. En algunos países, el salario mínimo es muy bajo en relación con el nivel de los salarios medios o incluso de las tarifas en el mercado del trabajo no calificado. Además, los salarios mínimos, por definición, no se aplican a los trabajadores independientes que también pueden ganar muy poco. 109 D. Kucera y A. Chataignier: Labour developments in dynamic Asia: What do the data show?, Statistical Development and Analysis Group, documento de trabajo núm. 61 (Ginebra, OIT, 2005), cuadro 9. 110 OIT: Labour Overview: Latin America and the Caribbean (Ginebra, 2005). 111 M. Slaughter: Globalisation and wages: A tale of two perspectives (Universidad de Nottingham, Centre for Research on Globalisation and Labour Markets, 1999; Majid, op. cit., y Comisión Europea: Employment in Europe, 2005 (Bruselas, 2005). 112 N. Majid: What is the effect of trade openness on wages? (Ginebra, OIT, 2004); Ghose, op. cit.; G. A. Cornia: Inequality, growth, and poverty in an era of liberalization and globalization (Oxford University Press, 2004), y W. Milberg: «Cambio del comercio ligado a los sistemas mundiales de producción ¿Qué política seguir?» en: Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, 2004), vol. 123, núm. 1-2. 113 OCDE: OECD Employment Outlook 2004 (París, 2004), capítulo 3. 114 S. Devereux: «Can minimum wages contribute to poverty reduction in poor countries?», en Journal of International Development (John Wiley and Sons, 2005), Vol. 17. 38 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL 7. Discriminación en el empleo y la ocupación Pobreza y discriminación: círculo vicioso 96. La discriminación en el empleo y la ocupación a menudo empeora o perpetúa la pobreza, y ésta, a su vez, fomenta la discriminación en el trabajo, creándose así un círculo vicioso. La falta de trabajo y el trabajo que no es productivo, ni seguro y no está protegido son las principales causas de la penuria material y la vulnerabilidad que experimenta la gente pobre. La discriminación en el mercado de trabajo, ya sea mediante la exclusión del trabajo de integrantes de determinados colectivos o la disminución de sus oportunidades de desarrollar aptitudes adecuadas en relación con el mercado, merma la calidad de los puestos de trabajo a los que éstos pueden aspirar. Ello, a su vez, aumenta el riesgo de que caigan o permanezcan en la pobreza, lo que reduce aún más su capacidad de conseguir un trabajo que les rescate de esa situación115. Aumenta la conciencia de que la discriminación es una vulneración de derechos y una pérdida de capacidades humanas 97. La discriminación en el mundo del trabajo no sólo constituye una vulneración de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, sino que también representa un costo enorme para la sociedad. Las personas y comunidades afectadas no pueden disfrutar plenamente de los beneficios de sus capacidades ni tampoco la sociedad en general. Una evaluación global sobre si la discriminación está aumentando o disminuyendo rebasa el ámbito del presente informe y, en cualquier caso, sería muy difícil de medir. No obstante, quizás sea posible decir que está aumentando la conciencia respecto a la discriminación y al daño que ésta puede causar, así como a las medidas necesarias para contrarrestarla. Signos de progreso en la larga lucha contra la discriminación por cuestiones de género en el mundo del trabajo... 98. A lo largo de la presente Memoria, se han señalado las dimensiones de género de las tendencias en el mundo del trabajo. Mientras que en los últimos 15 años se ha comprobado un aumento de las tasas de participación de las mujeres en la fuerza laboral y en la actividad económica, una mirada al empleo de las mujeres en función de la situación, el sector y los salarios o ganancias revela que las mujeres: siguen teniendo menos posibilidades que los hombres de acceder a un empleo asalariado regular; continúan contribuyendo más que los hombres a las tareas del hogar, y tienen más posibilidades de ganar menos que los hombres por el mismo tipo de trabajo, incluso en las ocupaciones consideradas «típicamente femeninas» 116. Aunque las diferencias salariales por cuestiones de género en la industria manufacturera siguen siendo enormes en prácticamente todos los países, en algunos de ellos se han ido reduciendo117. Algunos de los países donde las diferencias de ingresos entre hombres y mujeres son mayores, son aquellos en los que el acceso de la mujer al mercado de trabajo se ha producido con mayor rapidez, como Chile, China, República de Corea y Singapur. En una serie de países, los convenios clave de la OIT — Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100), Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156), y Convenio sobre la protección de la maternidad, 2000 (núm. 183) — han influido en las medidas legislativas adoptadas para promover la igualdad de género. 115 Esta sección se basa principalmente en OIT: La hora de la igualdad en el trabajo, Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT, Informe I (B), Conferencia Internacional del Trabajo, 91.ª reunión, Ginebra, 2003. 116 OIT: El empleo femenino: Tendencias mundiales y acciones de la OIT, Ponencia de la OIT ante la 49.ª sesión de la Comisión sobre la condición de la mujer, Naciones Unidas, Nueva York, 28 de febrero – 11 de marzo de 2005. 117 M. Corly, Y. Peradel y K. Popova: Wage inequality by gender and occupation: A cross-country analysis, Employment Strategy Paper No. 20 (Ginebra, OIT, 2005) TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 39 ... aunque ésta siga estando profundamente arraigada 99. No obstante, las mujeres aún deben hacer frente a numerosos obstáculos para lograr una integración equitativa en el mercado de trabajo. En casi todas las profesiones, las mujeres todavía no perciben un salario igual por un trabajo de igual valor ni unos beneficios equilibrados que garanticen la igualdad con los hombres. Una perspectiva general de las mujeres en el mundo del trabajo muestra que éstas siguen estando segregadas en gran parte en ocupaciones que se suelen situar en el extremo más bajo de la escala de salarios. En el Reino Unido el 60 por ciento de las trabajadoras están empleadas en diez ocupaciones, y la mayoría se concentran en las cinco siguientes: cuidado de personas, puestos de cajera, restauración, limpieza y trabajo de oficina. Además, generalmente las mujeres reciben todavía una educación de menor nivel, lo que dificulta en gran medida su acceso a puestos de trabajo más productivos y mejor remunerados. Otra batalla que deben librar las mujeres hoy en día consiste en romper el «techo de cristal», es decir, tener la oportunidad de acceder a puestos de autoridad y poder en la toma de decisiones 118. Asimismo, es más probable que las mujeres participen en la economía informal que los hombres, y actualmente representan aproximadamente la mitad de todos los migrantes internacionales. Discriminación racial generalizada 100. En el mundo del trabajo, la «discriminación racial» se refiere a los obstáculos arbitrarios al progreso de miembros de comunidades lingüísticas o minorías cuya identidad se basa en características religiosas o culturales, o incluso en el origen nacional. Las minorías étnicas, los pueblos indígenas y tribales, las personas de «color» y los trabajadores migrantes son víctimas habituales de la discriminación racial en el empleo y la ocupación. Las pautas de la discriminación racial hacia los trabajadores migrantes, las segundas y terceras generaciones de migrantes y los ciudadanos de origen extranjero han cambiado considerablemente con la intensificación de la migración mundial. Aunque la nacionalidad es lo que a menudo provoca la discriminación contra los no nacionales, también son factores la raza, el color y la religión. La percepción de estos trabajadores como extranjeros es lo que puede explicar el comportamiento discriminatorio hacia ellos. En todo el mundo la mano de obra migrante constituye hoy día una aportación vital para muchos sectores, como la agricultura, la construcción, la manufactura que requiere mucha mano de obra, el trabajo doméstico y la industria del sexo. En algunos casos, esto ha provocado una competencia entre nacionales — especialmente en los segmentos marginales de la fuerza laboral — y trabajadores migrantes que están dispuestos a trabajar en peores condiciones. Esto, a su vez, ha reforzado los sentimientos de racismo contra los recién llegados. No obstante, con frecuencia los migrantes aceptan empleos que los locales rechazan. Riesgos de discriminación por motivos religiosos y culturales 101. La intensificación de la migración nacional e internacional ha revelado lo difícil que es conciliar la cohesión y la inclusión sociales con el respeto de la diversidad religiosa y cultural. Especialmente en el último decenio, la discriminación basada en la religión parece haber adquirido un significado mayor. La actual urgencia por contrarrestar y prevenir el terrorismo ha exacerbado los sentimientos de miedo y discriminación entre musulmanes y no musulmanes. No obstante, está claro que cualquier estrategia destinada a tratar de resolver los conflictos de interés debe respetar la libertad de religión; impedir el derecho básico de practicar la religión de su elección puede desestabilizar las sociedades y generar violencia. La lucha contra la discriminación por motivos religiosos en el empleo y la ocupación, así como las demostraciones concretas de que la discriminación religiosa puede eliminarse 118 El cálculo de las mujeres que son legisladores, funcionarios superiores en el gobierno y directoras de establecimientos privados es una forma corriente, a nivel internacional, de medir las oportunidades que tienen las mujeres de obtener puestos de autoridad y poder en la toma de decisiones. 40 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL en el lugar de trabajo, son vías útiles para fomentar la tolerancia religiosa en la sociedad. La dinámica y las manifestaciones de la discriminación por motivos religiosos en el lugar de trabajo no se han estudiado en la misma medida ni con la misma profundidad que otras formas de discriminación. Ello se debe en parte a la dificultad que plantea discutir un tema que se considera que pertenece a la esfera privada y se inscribe en la cuestión más amplia de la libertad de conciencia. Otra limitación, como ocurre en el caso del origen nacional o la opinión política, tiene que ver con la prohibición jurídica que existe en muchos países de solicitar u obtener información sobre cuestiones de religión. En la práctica, detectar y distinguir la discriminación religiosa de la discriminación basada en la raza o la ascendencia nacional es a menudo difícil, porque la religión, la raza y la ascendencia nacional están estrechamente entrelazadas; de hecho, a menudo se perciben como un conjunto que define identidades étnicas y culturales distintas. La discriminación múltiple pone de relieve la importancia de un enfoque sobre la igualdad de oportunidades que comprenda el ciclo vital 102. La discriminación en el mercado laboral se experimenta de formas muy diferentes. La intensidad o gravedad de las desventajas que pueden sufrir algunas personas depende del número y la interacción de las características personales que genera la discriminación contra ellas. Una persona puede ser diferente por su raza o color, por ejemplo, ser de raza negra; una persona de raza negra puede ser una mujer; una mujer puede tener una discapacidad física; una persona con una discapacidad puede ser mayor, y una persona puede tener todas estas características, es decir, ser una mujer de edad, discapacitada y de raza negra, y puede, por lo tanto, experimentar formas muy complejas de discriminación. Además, la discriminación tiene unas dimensiones muy claras en cuanto al ciclo vital. Si no se pone remedio, las desventajas suelen acumularse e intensificarse con el tiempo, teniendo repercusiones negativas en la vida tras el trabajo, y en la sociedad de forma más general. Por ejemplo, las desigualdades de género en la protección social muestran las consecuencias perversas de la discriminación directa e indirecta contra las mujeres durante su vida activa. La interrupción de la carrera de las mujeres, una remuneración inferior y menos cotizaciones, así como un historial de jubilaciones anticipadas hacen que las prestaciones de protección social sean en general inferiores para las mujeres que para los hombres. 8. Condiciones de trabajo: reequilibrio entre flexibilidad y seguridad Aumenta la diversidad 103. Las estructuras del empleo están cambiando, al igual que las condiciones de trabajo. No obstante, señalar una pauta de cambio en los elementos clave de las condiciones de trabajo es especialmente difícil, ya que el principal rasgo revelado por los investigadores del mercado laboral es la creciente diversidad. Bajo los cambios observados existen dos fuerzas que van de la mano: la flexibilidad y la seguridad, así como la búsqueda de nuevas formas de equilibrarlas. Relaciones de trabajo estables con horarios de trabajo flexibles Continúa valorándose la estabilidad del empleo 104. Aunque existen indicios de que ha aumentado el empleo independiente en una serie de países, gran parte del trabajo en los países industrializados se realiza en el marco de una relación de trabajo, generalmente de duración indeterminada. El valor de una relación de trabajo estable para los empleadores es que los trabajadores están disponibles cuando se les necesita, que las calificaciones adquiridas se conservan y que las tareas pueden adaptarse TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 41 según las necesidades. Desde el punto de vista de los trabajadores, una relación de trabajo, a diferencia de la situación del trabajador independiente, ofrece mayor seguridad de ingresos y no necesita inversión en herramientas, material y locales. Según un estudio realizado en 13 países europeos entre 1992 y 2002, la estabilidad en el empleo de la fuerza laboral era beneficiosa para los niveles de productividad, la inversión en capital humano y la motivación de los trabajadores 119. En los países en desarrollo, uno de los problemas más acuciantes es que la mayoría de las relaciones de trabajo son de tipo informal e inseguro, lo que dificulta la transición del desarrollo de las economías basadas en los hogares a los sistemas más complejos y productivos de organización del trabajo productivo120. Aumentan las presiones en relación con los horarios de trabajo flexibles 105. La presión para lograr una mayor flexibilidad se centra tanto en facilitar la contratación y el despido como en los horarios de trabajo (véase a continuación), ya que muchos empleadores tratan de buscar formas de prolongar el tiempo en el que el capital se puede utilizar plenamente. Para ello se puede recurrir al trabajo por turnos o según convocación y a otras modalidades de horario flexible. En muchos países industrializados ha aumentado el número de personas que trabajan por encima de las 35-40 horas estipuladas por semana, pero también ha aumentado el número de personas que trabajan menos horas. En consecuencia, el grupo intermedio, cuyas horas de trabajo se aproximan a la semana habitual, se está reduciendo 121. Los trabajadores con contratos temporales tienen más posibilidades de trabajar en horarios poco convencionales. En algunos países en desarrollo, el promedio de horas por semana, aunque está disminuyendo, sigue siendo superior al de los países desarrollados, variando de 40 a 50 horas por semana. Aumenta el trabajo a tiempo parcial en algunos países industrializados 106. Aunque en modo alguno se trate de una tendencia universal, el trabajo a tiempo parcial está aumentando en algunos países industrializados. Para muchas mujeres, por ejemplo, una parte importante de sus ingresos procede del trabajo a tiempo parcial, ya que con él tratan de equilibrar la necesidad de ingresos con sus responsabilidades familiares y otras responsabilidades personales 122. En los países industrializados, el trabajo a tiempo parcial puede reflejar las necesidades y preferencias reales de los trabajadores, mientras que en los países en desarrollo, muchos puestos de trabajo a tiempo parcial se inscriben en la categoría de «subempleo respecto de las horas de trabajo» que se aplica a las personas que desearían trabajar más horas pero no pueden encontrar suficiente trabajo123. Eliminar los riesgos en el trabajo requiere una vigilancia constante Elevado número de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales 107. Según estimaciones de la OIT, casi 2,2 millones de personas mueren cada año en todo el mundo a causa de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, mientras que unos 270 millones sufren lesiones graves aunque no mortales, y otros 160 millones de hombres y mujeres caen enfermos durante períodos más o menos largos por motivos relacionados con el trabajo. 119 P. Auer, J. Berg e I. Coulibaly: Is a stable workforce good for the economy? Insights into the tenureproductivity-employment relationship (Ginebra, OIT, 2004). 120 A. Trebilcock, S. Davidov y B. Langille (directores de la publicación): Boundaries and Frontiers of Labour Law: Goals and means in the Regulation of Work (Hart, 2006, de próxima publicación). 121 J. C. Messenger (director de la publicación): Working time and workers’ preferences in industrialized countries: Finding the balance (Londres, Routledge, 2004). 122 C. Hein: Reconciling work and family responsibilities: Practical ideas from global experience. (Ginebra, OIT, 2005). 123 Véase la Resolución núm. 1 concerniente a la medición del subempleo y las situaciones de empleo inadecuado, adoptada por la decimosexta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, Ginebra, 6-15 de octubre de 1998, en: Informe de la Conferencia (Ginebra, OIT), anexo I. 42 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL Esto representa una enorme carga de sufrimiento para los trabajadores y sus familias. Por otra parte, la OIT ha calculado que los costos totales de tales accidentes y enfermedades representan cerca del 4 por ciento del PIB mundial 124. Los riesgos relacionados con el trabajo están cambiando en los países desarrollados 108. Los cambios en la estructura ocupacional y sectorial del empleo están alterando la situación en cuanto a los riesgos en el trabajo. Algunos de los empleos más sucios y peligrosos están desapareciendo poco a poco en los paí- ses industrializados. Esta tendencia es el resultado del desplazamiento de la actividad minera, manufacturera y agrícola hacia los servicios, y de la reconfiguración de los procesos de producción como corolario de los cambios tecnológicos, en favor de entornos de trabajo más seguros. Lamentablemente, están surgiendo otros peligros. Así, se empieza a reconocer el estrés y la violencia en el trabajo como riesgos graves para la seguridad y la salud en el mundo del trabajo. Si bien el aumento de la vigilancia y la supervisión electrónicas de los centros de trabajo y de los trabajadores puede contribuir a mejorar las normas de seguridad y salud, también puede reducir la privacidad y provocar situaciones de discriminación en caso de enfermedad. La información y los conocimientos son vitales para reducir los riesgos en el trabajo 109. En algunos países en desarrollo, no se diagnostican ni se señalan muchos de los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, especialmente en la economía informal. Cuantificar estas tendencias es, por lo tanto, bastante difícil. En la agricultura, sector que es el principal empleador en la mayoría de los países, el mayor recurso a productos químicos y maquinaria puede agravar los riesgos. La transferencia de procesos de los países industrializados a los países en desarrollo puede, no obstante, tener un efecto positivo en la seguridad y la salud si se proporciona apoyo técnico adecuado y supervisión y, lo que es más importante, formación para los trabajadores y los directivos. Por ejemplo, las hojas informativas sobre seguridad son importantes, pero resultan ineficaces si no están escritas en un idioma que los trabajadores puedan leer o si los niveles de alfabetización son bajos. Trabajadores con discapacidades y enfermedades Aproximadamente 1 de cada 10 adultos sufre algún tipo de discapacidad 110. En el mundo hay aproximadamente 417 millones de personas con discapacidades en edad de trabajar 125, de los cuales 335 millones viven en regiones menos desarrolladas 126. Las fuentes de información sobre el empleo de personas con discapacidades son irregulares, pero en muchos países una proporción muy alta de ellas, incluidas las que son más capaces de trabajar, no pueden conseguir empleo. Los costos de tener a tantas personas con discapacidades en edad de trabajar fuera de la fuerza laboral activa son enormes. Las pérdidas anuales en el PIB mundial resultantes de esta situación se han estimado entre 1,37 billones y 1,94 billones de dólares de los Estados Unidos. Estas pérdidas proceden de la falta de productividad, los impuestos sobre la renta no percibidos, y el costo del apoyo a los ingresos, así como del efecto desalentador en el gasto de los consumidores 127. 124 OIT: «Decent work – Safe work», informe de introducción para el XVII Congreso Mundial sobre Seguridad y Salud en el Trabajo (2005) – www.ilo.org/public/english/protection/safework/ wdcongrs17/intrep.pdf. 125 Naciones Unidas: World Population Prospects, op. cit. 126 Con regiones menos desarrolladas se hace referencia a: Africa, América Central y del Sur, Oriente Próximo y Asia, a excepción del Japón. 127 R. L. Metts: Disability issues, trends and recommendations for the World Bank (Washington, Banco Mundial, 2000). TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 43 Un nuevo planteamiento sobre la discapacidad de carácter social y basado en los derechos está reemplazando gradualmente al viejo modelo de asistencia 111. Se está produciendo una transformación fundamental en la forma como se entiende la discapacidad. Poco a poco, el modelo médico o asistencial de la discapacidad, en el que la atención se centraba en la discapacidad del sujeto en cuanto cuestión personal, está siendo desplazado por un modelo de carácter social y basado en los derechos, en el que las barreras en la sociedad se consideran una de las principales fuentes de desventaja. Ello está dando lugar a que la atención se centre en las fuentes de las desventajas que sufren los hombres y mujeres con discapacidades en todos los niveles de la sociedad, hasta la organización misma de los empleos en los lugares de trabajo individuales, incluidas las ideas preconcebidas sobre las posibilidades y la capacidad para trabajar de las personas con discapacidades. El nuevo planteamiento, basado en ampliar las oportunidades acordes con las aptitudes que tienen las personas con discapacidades, no está en modo alguno aceptado ni aplicado universalmente en los países más ricos, y plantea retos aun mayores en el mundo en desarrollo. Repercusiones en el empleo de las principales enfermedades 112. El VIH/SIDA, la malaria o la tuberculosis — que se agravan con la malnutrición — son la causa de la muerte por año de cerca de 14 millones de personas menores de 60 años. La mayoría de estas muertes se producen en los países en desarrollo, que son los que invierten menos en asistencia médica y donde los más afectados son los más pobres. No obstante, la cifra elevada de muertes por las principales enfermedades es sólo una parte de la historia. Cientos de millones de adultos — principalmente en los países en desarrollo — están enfermos y no pueden trabajar en absoluto o únicamente a un nivel muy bajo de productividad 128. Ello supone una enorme pérdida económica, puesto que un trabajador sano es física y mentalmente más activo y enérgico, tiene más probabilidades de estar mejor educado, y es mucho más productivo; asimismo es menos probable que se ausente del trabajo. El VIH/SIDA y el trabajo 113. El VIH/SIDA es una enfermedad que tiene un efecto especialmente pernicioso en el mundo del trabajo, ya que afecta principalmente a personas en edad de trabajar. El número de personas que viven con el VIH en el mundo alcanzó su cifra más elevada en 2005, estimada en 40,3 millones de personas, superior a los 37,5 millones calculados en 2003. Más de 3 millones de personas murieron por enfermedades derivadas del VIH/SIDA en 2005, de las cuales más de 500.000 eran niños. Además, ese año se produjeron 5 millones de nuevas infecciones. Aparte de la miseria que esto provoca, la pérdida de un gran número de trabajadores y el daño a la productividad laboral de los que sufren el VIH y no reciben tratamiento está teniendo una fuerte repercusión en muchas economías. La incidencia y las pautas de propagación de la enfermedad están relacionadas con el movimiento de personas en busca de trabajo y con la pobreza. Los migrantes, los trabajadores del sector del transporte y las personas que participan en servicios del sexo corren un alto riesgo de infección. Graves repercusiones para el mercado laboral y los lugares de trabajo 114. La productividad laboral se ve reducida por la pandemia del VIH/ SIDA de diversas formas. Las personas que caen enfermas son cada vez menos capaces de trabajar a medida que avanza la enfermedad. En la actualidad, más de 2 millones de trabajadores no pueden trabajar parcial o totalmente debido al VIH/SIDA. Cuando se pierde a un trabajador cualificado, éste puede reemplazarse por otro menos calificado o por uno nuevo que necesita tiempo para adquirir las calificaciones; o se puede recurrir a trabajadores de reemplazo únicamente de forma esporádica para mantener los costos laborales bajos. Sobre la base de los cálculos de prevalencia del VIH del ONUSIDA, de los datos sobre población de las Naciones Unidas y de 128 OMS: Macroeconomics and health: Investing in health for economic development, Informe de la Comisión sobre Macroeconomía y Salud (Ginebra, 2002). 44 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO TENDENCIAS EN EL MERCADO DE TRABAJO MUNDIAL datos propios sobre población económicamente activa, la OIT ha calculado que 26 millones de personas que forman parte de la fuerza laboral son seropositivas. La inmensa mayoría de esas personas que son seropositivas (más del 70 por ciento) vive en Africa. Además, la oferta de mano de obra se ve reducida por el VIH/SIDA dado que, hasta ahora, toda una generación de trabajadores ha caído enferma y ha muerto. La OIT ha calculado que para 2005 se había perdido un total acumulado de 28 millones de participantes en la fuerza de trabajo en relación con la fuerza de trabajo mundial, y que se perderán 48 millones para 2010 y 74 millones para 2015, si nada cambia. Las pérdidas más importantes se producen en Africa 129. Medidas en el lugar de trabajo contra el VIH/SIDA 115. La discriminación en el trabajo que sufren las personas que se sabe o se sospecha que están infectadas por el VIH/SIDA puede adoptar formas muy diversas. Por ejemplo, los exámenes previos al empleo, cuyo resultado puede ser la negativa a contratar a la persona en cuestión, son generalizados, incluso cuando existen políticas nacionales y en el lugar de trabajo que prohíben la discriminación basada en el VIH/SIDA, incluido en Africa Meridional. Un número creciente de países exige exámenes obligatorios sobre el VIH/SIDA a los visitantes de larga duración (es decir estudiantes y trabajadores) previos a la entrada al país. En algunos países asiáticos, las trabajadoras migrantes son objeto de exámenes obligatorios sobre el VIH/SIDA. El Repertorio de recomendaciones prácticas de la OIT sobre el VIH/SIDA y el mundo del trabajo130 proporciona una serie de directrices para hacer frente a la epidemia del VIH/SIDA en el mundo del trabajo y se enmarca en la labor de promoción del trabajo decente. Las directrices abarcan las siguientes esferas principales de actuación: ● la prevención del VIH/SIDA; ● la gestión y atenuación de los efectos del VIH/SIDA en el mundo del trabajo; ● la prestación de asistencia y apoyo a los trabajadores infectados por el VIH/SIDA y a los afectados por la epidemia, y ● la erradicación del rechazo y de la discriminación contra la persona real o supuestamente infectada por el VIH/SIDA. 129 OIT: El VIH/SIDA y el mundo del trabajo: estimaciones a nivel mundial, impacto y medidas adoptadas (Ginebra, 2004). 130 OIT: Repertorio de recomendaciones prácticas sobre el VIH/SIDA y el mundo del trabajo (Ginebra, 2001). CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 45 C. Desafíos para el futuro de la seguridad social La seguridad social abarca los sistemas informales tradicionales y el Estado de bienestar moderno 116. Los sistemas de seguridad social apuntan a apoyar a los individuos en los períodos de su vida en que los ingresos procedentes del trabajo son insuficientes o no pueden trabajar en absoluto. Como el nombre lo indica, se trata de un medio para que los individuos puedan compartir con un grupo social más amplio los costos que supone el hacer frente a esas contingencias. Todas las sociedades tienen alguna forma de sistema de seguridad social. En las comunidades agrícolas tradicionales, la base para la seguridad de grupo es la familia, un grupo más amplio de parientes o los vecinos. En la mayoría de las sociedades industrializadas, en las que esas identidades de grupo son más débiles, el Estado ha asumido un papel principal en lo que se refiere a proporcionar un marco para la seguridad social. Las instituciones de seguridad social han evolucionado como parte del proceso de desarrollo 117. Una consideración clave en la evolución de los sistemas formales era la necesidad de asegurarse de que la sociedad y la economía no se vieran debilitadas por la pobreza y los trastornos sociales. Otro factor importante era la identificación de un grupo apropiado para la mancomunación de los riesgos. Los grupos más pequeños tienden a tener un sentido más afianzado de identidad y confianza mutua, pero los grupos más grandes pueden utilizar más recursos para cubrir más riesgos. La seguridad social formal puede entenderse como una serie de instituciones, medidas, derechos, obligaciones y transferencias cuyo principal objetivo es garantizar el acceso a los servicios de salud y a los servicios sociales y ofrecer la seguridad de los ingresos que permita hacer frente a ciertos riesgos importantes (tales como la pérdida de los ingresos debido a invalidez, vejez o desempleo) y para ayudar a prevenir o mitigar la pobreza. Factores que impulsan los cambios en el mercado de trabajo y afectan también a la seguridad social 118. Los sistemas de seguridad social se enfrentan ahora con nuevas demandas generadas por factores tales como la necesidad de extender la cobertura a las personas más pobres del mundo, los cambios en las modalidades de empleo, las presiones en favor de una mayor movilidad en los mercados de trabajo, los cambios en la organización familiar, el envejecimiento de la población y los nuevos riesgos para la salud. Desafios para el futuro de la seguridad social Los perfiles demográficos son el fundamento para la concepción del sistema 119. Un concepto clave para la concepción y el funcionamiento de todos los sistemas es la tasa de dependencia, esto es, la relación entre la parte de la población que tiene una actividad económica y la parte de la población que es dependiente. El entorno demográfico de un sistema de protección social, que incluye la estructura de la morbilidad de la población a la que tiene que 46 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects: The 2000 Revision, volumen II: The sex and age distribution of the world population, Nueva York, 2001. 0 100 200 300 400 500 600 700 800 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Por miles Total Jóvenes Personas de edad Gráfico 8. Jóvenes, personas de edad y tasas totales de dependencia Año Nota: El término jóvenes se refiere al número de personas de hasta 14 años de edad, por miles. El término personas de edad se refiere a aquellas de más de 65 años, por miles. Seguridad social: un nuevo consenso La seguridad social es muy importante para el bienestar de los trabajadores, de sus familias y de toda la sociedad. Es un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesión social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integración social. Forma parte indispensable de la política social de los gobiernos y es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A través de la solidaridad nacional y la distribución justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social. También es importante para la integración política, la participación de los ciudadanos y el desarrollo de la democracia. La seguridad social, administrada correctamente, aumenta la productividad al proporcionar asistencia médica, seguridad de los ingresos y servicios sociales. En conjunción con una economía creciente y unas políticas de mercado laboral activas, es un instrumento para el desarrollo socioeconómico sostenible, y facilita los cambios estructurales y tecnológicos que requieren una fuerza laboral adaptable y móvil. Cabe señalar que aunque la seguridad social representa un costo para las empresas, es también una inversión en las personas o un apoyo a las mismas. Ante la globalización y las políticas de ajuste estructural, la seguridad social es más necesaria que nunca. No existe un modelo idóneo único de seguridad social, dado que éste se amplía y evoluciona con el tiempo. Existen regímenes de asistencia social, regímenes universales, regímenes de seguro social y sistemas públicos o privados. Cada sociedad debe elegir cuál es la mejor forma de garantizar la seguridad de los ingresos y el acceso a la asistencia médica. Esta elección reflejará sus valores sociales y culturales, su historia, sus instituciones y su nivel de desarrollo económico. La función prioritaria del Estado es facilitar, promover, y extender la cobertura de la seguridad social. Todos los sistemas deberían ajustarse a ciertos principios básicos. En especial, las prestaciones deberían ser seguras y no discriminatorias; los regímenes deberían administrarse de forma adecuada y transparente, con costos administrativos tan bajos como sea factible y una fuerte participación de los interlocutores sociales. La confianza pú- blica en los sistemas de seguridad social es un factor clave para su éxito. Para que exista esa confianza es esencial una buena gobernanza 1. 1 Párrafos 2 a 4 de la Conclusiones relativas a la seguridad social, adoptadas en la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra, 2001; véase también: OIT: Seguridad social: un nuevo consenso (Ginebra, 2001). DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 47 atender el sistema de salud, determina también la tasa de dependencia del sistema (véase el gráfico 8). El aumento de la competencia mundial crea un nuevo entorno para la seguridad social 120. Mientras que, por un lado, podría decirse que la necesidad de seguridad social es mayor en una era de grandes cambios, por el otro lado, los sistemas de seguridad social se ven amenazados por un debilitamiento de los mecanismos informales de protección131 y la preocupación de que el costo que suponen dichos sistemas para la sociedad pueda reducir la competitividad nacional. Por otra parte, la adaptación es a menudo conflictiva porque la confianza en la disponibilidad de seguridad social a largo plazo es muy importante para la vida de muchas personas. Reforma y ampliación: dos facetas del desafío mundial de la seguridad social 121. Desde una perspectiva mundial, hay dos grupos de países que están en diferentes etapas de desarrollo por lo que respecta a los sistemas de seguridad social. El primero está compuesto por los países industrializados y un grupo de países en desarrollo de ingresos medios que tienen marcos nacionales que cubren una proporción relativamente grande de la población, o bien en el caso de las economías emergentes una proporción creciente de la población. El segundo comprende la mayoría de los países en desarrollo que tienen un sistema formal muy reducido que abarca un escaso número de personas y siguen basándose en sistemas informales. Si bien hay diferencias importantes en los sistemas nacionales, el primer grupo se enfrenta con la necesidad de proceder a una reforma y el segundo con la necesidad de establecer y ampliar los sistemas. El hilo conductor de los debates en ambos grupos de países consiste en si los sistemas de seguridad social constituyen un «costo» para la sociedad y la economía o una «inversión». La OIT hizo una contribución importante a la resolución de esta confrontación de ideas a menudo polémica en la 89.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (2001) al adoptar conclusiones sobre la seguridad social que indican el camino hacia un nuevo consenso. 1. Reducir la pobreza y la desigualdad Las transferencias sociales son esenciales en todas las sociedades 122. Las investigaciones empíricas y la elaboración de modelos de gasto social revelan que en la mayoría de los países, independientemente del nivel de desarrollo, se transfiere hasta un tercio del ingreso nacional entre la población que percibe ingresos y la población dependiente 132. En los países en desarrollo, el grueso de esta transferencia se realiza mediante mecanismos informales, mientras que en Europa Occidental se efectúa mediante sistemas formales. En América del Norte la proporción de sistemas formales e informales es casi igual. La cuestión principal reside, por lo tanto, en determinar cuáles son los métodos más eficaces para organizar estas transferencias a efectos de reducir la pobreza y la desigualdad, atender las necesidades de apoyo de quienes no pueden trabajar y contribuir al rendimiento general de la economía. La base para la seguridad social son los puestos de trabajo decente del sector formal 123. Los puestos de trabajo decente del sector formal siguen siendo la mayor fuente de seguridad de los ingresos. Ese tipo de empleos no sólo proporciona ingresos relativamente fiables que pueden compartirse con otros miembros de la familia o del hogar, sino que además permite constituir un fondo de ingresos para las cotizaciones a los regímenes nacionales de seguridad social. Estas cotizaciones proporcionan la financiación que garantiza el acceso a servicios de salud y la sustitución de los ingresos procedentes del trabajo en los casos de vejez, invalidez, pérdida del sustento familiar, 131 J. Morduch y M. Sharme: «Strengthening public safety nets from the bottom up», en Development Policy Review (Londres, Blackwell Publishing, 2002), págs. 569-588. 132 OIT: Seguridad social: un nuevo consenso (Ginebra, 2001), capítulo 5. 48 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL desempleo, enfermedad o maternidad, así como en los casos de accidente o enfermedad relacionados con el empleo. No obstante, sólo una minoría de la fuerza de trabajo mundial goza de la seguridad de un empleo en el sector formal. Incluso en aquellos países en los que los empleos regulares en el sector formal constituyen la norma, algunos grupos, especialmente las mujeres, gozan de menor seguridad del empleo y de los ingresos. En los países en desarrollo, el grado elevado y creciente de informalidad implica que la cobertura a través de los sistemas formales sigue siendo escasa (por ejemplo, el 10 por ciento en Bangladesh y Nepal, y el 35 por ciento en Indonesia) 133. Los mecanismos informales de transferencia tienden a excluir a quienes se encuentran en situación de pobreza crónica 124. Una de las principales diferencias en cuanto al impacto social entre los sistemas informales y los sistemas formales de seguridad social es que la mayoría de los mecanismos informales funcionan en el marco de redes de parentesco. Los miembros de la familia en mejor situación ayudan a quienes están en situación más difícil. Las transferencias entre familias relativamente adineradas y familias más pobres son menos probables. En consecuencia, hay un riesgo elevado de que las familias de bajos ingresos cuenten con poco o ningún apoyo en períodos de necesidad y queden atrapadas en una situación de pobreza crónica sin ningún mecanismo de apoyo o vía de escape. Es improbable que los sistemas informales den lugar a transferencias entre grupos étnicos, lo cual agrava los problemas de discriminación y las desventajas de esos grupos. Los sistemas financiados a través de impuestos y de transferencias reducen la pobreza y la desigualdad 125. Por el contrario, está bien demostrada la eficacia de los sistemas globales basados en derechos y financiados a través de impuestos y de transferencias para reducir la pobreza inicial o pobreza de mercado en una serie de países industrializados. Estos sistemas han reducido la pobreza medida antes de impuestos y transferencias en alrededor del 10 por ciento en los Estados Unidos y hasta un máximo cercano a los 30 puntos porcentuales en Suecia. Estos sistemas reducen también la desigualdad de los ingresos: los datos contrastados correspondientes a mediados del decenio de 1990 muestran que los sistemas financiados mediante una combinación de impuestos y transferencias de los países de la OCDE han reducido la desigualdad de los ingresos entre un 40 y un 50 por ciento en países como Alemania, Bélgica, Francia y Suecia, y entre un 20 y un 30 por ciento en países como Australia, Canadá, Estados Unidos y Reino Unido134. El impacto redistributivo de los sistemas financiados a través de impuestos y de transferencias parece haberse debilitado desde ese período como resultado de las políticas de reducción del gasto social aplicadas en muchos países 135. Las pensiones básicas y las prestaciones por hijos a cargo son un primer paso viable hacia regímenes nacionales 126. Los sistemas globales financiados a través de impuestos y de transferencias requieren instituciones eficaces del sector público. Los países menos adelantados en particular están recién comenzando a establecer las instituciones públicas necesarias para gestionar tanto las aportaciones al fondo común de gasto social como su distribución a quienes necesitan ayuda. No obstante, cierto número de países en desarrollo han introducido en los últimos años pensiones básicas o regímenes de prestaciones por hijos a cargo financiadas por el tesoro público que están demostrando ser un medio poderoso para combatir la pobreza. Hay pruebas concretas de experiencias positivas procedentes de países como el Brasil, Mauricio, Namibia, Nepal y Sudáfrica136. La OIT ha calculado que incluso en algunos de los países más 133 Banco Asiático de Desarrollo: Social protection index for committed poverty reduction, Multi-Country Report (Manila, 2005), cuadro 4.6. 134 J. Ruiz-Rueta y otros: Earnings inequality, unemployment and income distribution in the OECD (Syracuse University, Nueva York, 1999). 135 A. B. Atkinson: Income inequality and the welfare state in the global era, Douglas Gibson Lecture, 2 de octubre de 2002 (Ontario, Queen’s University, 2002). 136 Help Age International: Age and security: How social pensions can deliver effective aid to poor older people and their families (Londres, 2004) y K. Pal y otros: Can low income countries afford basic social protection? First results of a modelling exercise (Ginebra, OIT, 2005). DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 49 pobres de Africa, ese paquete de prestaciones compuesto por pensiones básicas para los ancianos y los discapacitados y prestaciones por hijos a cargo (pueden estar condicionadas a la asistencia a la escuela) costaría entre el 1 y el 2 por ciento del PIB, lo cual correspondería a entre el 5 y el 10 por ciento aproximadamente de los presupuestos nacionales. La puesta en práctica de un paquete de esta índole en muchos países podría representar un primer paso importante en la lucha contra la pobreza crónica y profundamente enraizada. Ampliación progresiva de microseguros para la atención de la salud 127. En lo relativo a la atención de salud, en las economías informales del mundo en desarrollo, sobre todo en Africa y en ciertas partes de Asia, están surgiendo regímenes de base comunitaria. Estos regímenes, que en su mayoría tienen actualmente una pequeña escala, proporcionan cobertura a alrededor de 40 millones de personas. Aunque sin duda hay margen para seguir desarrollando estos regímenes, no pueden convertirse en un sustituto de un estrato de seguridad básica universal basada en la solidaridad nacional. Una posible forma de avanzar en ese sentido consistiría en vincular iniciativas locales en pequeña escala mediante cotizaciones complementarias subsidiadas o el reaseguro de los principales riesgos ante organismos nacionales o internacionales que estén en condiciones de contribuir a asegurar la viabilidad a largo plazo de tales regímenes. En 2004, una ley sobre el seguro de salud en Ghana fue la primera en poner en práctica estos conceptos dentro de un marco jurídico, y el fondo que estableció efectuó los primeros pagos en 2005. Los regímenes de seguros basados en la comunidad tienen potencial para incrementar la base global de recursos para la seguridad social y, por consiguiente, el espacio fiscal del gobierno, en particular porque hacen participar a los operadores de la economía informal en la mancomunación de fondos para la seguridad social. 2. Seguridad social y competitividad internacional Eficiencia económica y seguridad social 128. El clima posterior a la Segunda Guerra Mundial con altas tasas de crecimiento económico en muchos países industrializados fue propicio para el desarrollo de amplios sistemas de seguridad sanitaria y transferencias sociales. No obstante, en las condiciones más recientes de crecimiento reducido y altas tasas de desempleo, particularmente en algunos países europeos donde tiene gran incidencia el Estado de bienestar, los aumentos de los impuestos han tropezado con una barrera política, y el gasto social ha sido criticado por algunos economistas y políticos que consideran que entorpece la eficiencia económica137. En los países en desarrollo, la falta de recursos, la capacidad, y la supuesta compensación entre las transferencias sociales y el crecimiento también han influido por lo que respecta a limitar el desarrollo de los regí- menes de bienestar social. La seguridad social está relacionada de manera positiva con el crecimiento de la productividad 129. Aunque el alcance de los sistemas de seguridad social varía considerablemente entre los países industrializados, los resultados en materia de crecimiento y la proporción que corresponde a la seguridad social en los niveles del PIB no indican una fuerte correlación138. De hecho, la coexistencia en una estrecha relación operativa del sistema de atención de salud pública del Canadá y el sistema mayoritariamente privado de los Estados Unidos hace pensar que los costos para la sociedad en su conjunto de regímenes globales no son mayores — y quizá son menores — que los de sistemas más fragmen- 137 FMI: «Unemployment and Labour Market Institutions: Why Reforms Pay Off», en World Economic Outlook (Washington, 2003), capítulo IV. 138 Durante varios años, los países nórdicos con altos niveles de gasto social han dominado los escalones superiores del Indice Mundial de Competitividad del Foro Económico Mundial. Véase: Global Competitiveness Report 2005-06 (Palgrave Macmillan, 2005). 50 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL tados. El costo total de todos los gastos de salud de origen público, de los seguros privados, de otras fuentes privadas y a fondo perdido representa alrededor del 10 por ciento del PIB en el Canadá y del 15 por ciento en los Estados Unidos 139. Un estudio reciente de la OIT mostró que existe una fuerte correlación entre el gasto social per cápita y la productividad medida en términos de PIB por hora trabajada 140, lo cual demuestra que es posible que una economía productiva y competitiva coexista con un sistema de transferencias sociales digno. El tamaño real de los presupuestos de seguridad social es más una consecuencia de actitudes sociales, preferencias políticas con respecto a la redistribución y confianza en la eficiencia y eficacia del sistema que de una supuesta correlación económica entre el tamaño del sector social y los resultados económicos. La competencia y el envejecimiento de la población inducen no obstante a replantearse la cuestión 130. Un factor adicional que puede afectar a los resultados económicos es la concepción de los mecanismos de financiación y la forma de hacer efectivas las prestaciones. En muchos países industrializados, una parte considerable de las cotizaciones procede de una deducción de los salarios de los trabajadores y/o de un pago por los empleadores relacionado con el salario. Al intensificarse la competencia internacional, las cotizaciones elevadas de seguridad social procedentes de los ingresos pueden reducir la competitividad comercial de los países y disuadir a los inversores extranjeros. Por lo que atañe a las prestaciones, algunos países han tratado de abordar los pagos con cargo a regímenes estatales en favor de los miembros más pobres de la sociedad mediante diversas formas de comprobación de recursos, con miras a reducir el gasto «desperdiciado» en aquellos que pueden mantenerse por sí mismos. En otros países se ha hecho hincapié en las prestaciones de desempleo desplegándose esfuerzos para aumentar los incentivos para la búsqueda activa de un empleo y para reducir la duración y el nivel de los pagos. Ahora bien, la búsqueda de soluciones específicas implica altos costos administrativos y puede desincentivar el regreso al mercado de trabajo de quienes perciben prestaciones. Las exigencias más rigurosas para otorgar prestaciones de desempleo dan mejores resultados cuando se aplican conjuntamente con un apoyo activo para la búsqueda de empleo, por ejemplo, mediante servicios de orientación. 3. La evolución demográfica y el aumento de las tasas de dependencia Prestaciones definidas y cotizaciones definidas 131. Durante más de una década, el debate sobre la reforma general de las pensiones se ha centrado en dos cuestiones. La primera de ellas, que concierne principalmente, aunque no exclusivamente, a las economías desarrolladas, ha sido la necesidad de ajustar los sistemas de pensiones a fin de que puedan hacer frente a los desafíos que plantea el envejecimiento de la población. La segunda, que concierne principalmente, aunque no exclusivamente, a los países en desarrollo, ha sido la necesidad de reformar los sistemas de pensiones de tal manera que proporcionen una seguridad de los ingresos adecuada en la vejez a la mayoría de las personas que en la actualidad no está cubierta. Se argumentó de manera decidida que una respuesta a los problemas de la disponibilidad de regímenes de pensiones y la posibilidad de financiarlos consistiría en transformar los regímenes de pensiones de prestaciones definidas, financiados en base al reparto, en regímenes de pensiones de cotización definida basados en la capitalización. 139 OECD Health Data 2005: Statistic and indicators for 30 countries (www.oecd.org/document/30/0). 140 «La protección social como factor productivo», Consejo de Administración, 294.ª reunión, Ginebra, noviembre de 2005, documento GB.294/ESP/4. DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 51 Más incentivos y menos redistribución 132. Con esas reformas se esperaba impedir que las tasas de cotización y otros costos de los sistemas de pensión aumentasen como resultado del envejecimiento de la población al alentar a la gente a jubilarse más tarde y cotizar así durante más tiempo. Se tenía también la firme convicción de que esos sistemas reformados, que supondrían una estrecha vinculación entre las sumas cotizadas y las futuras prestaciones e implicarían relegar los componentes redistributivos a los regímenes de asistencia social, proporcionarían fuertes incentivos para que las personas ahorrasen para su jubilación. Se consideraba pues que tales sistemas eran un instrumento fundamental para ampliar la cobertura de todos aquellos que no estuviesen amparados, en particular las personas con empleo independiente. Se pensaba además que la privatización de la gestión de esos fondos reforzaría esos incentivos: gracias a tasas de rentabilidad más elevadas y a la conquista de la confianza del pú- blico que había dejado de creer en los regímenes públicos supuestamente arruinados. En términos generales, se esperaba que las reformas mejorasen los resultados económicos mediante ahorros más elevados e invertidos de manera más productiva 141. Los nuevos regímenes implican costos elevados de funcionamiento y reducen la cobertura 133. Desde el primer momento en que aparecieron estos nuevos regímenes de pensiones, la OIT advirtió que reducirían considerablemente la seguridad de los ingresos en la vejez, disminuirían la predictabilidad de las futuras prestaciones, supondrían una elevación de los costos administrativos para los fondos de pensiones de gestión privada, y reducirían la cobertura efectiva de quienes se ven desfavorecidos en el mercado de trabajo, como las mujeres y otros grupos de personas con una carrera profesional más corta o incompleta y baja remuneración142. Numerosos estudios sobre los sistemas de pensiones reformados para mejorar su rendimiento, particularmente los de América Latina143 y de los países en transición de Europa Central y Oriental 144, han confirmado estas desventajas de la reforma de las pensiones. Cambio de tendencia en la reforma de las pensiones 134. Esas primeras inquietudes de la OIT han encontrado eco en un informe elaborado por el Grupo de Evaluación Independiente del Banco Mundial 145. En el informe del Grupo sobre la asistencia del Banco Mundial para la reforma de las pensiones se llega a la conclusión, entre otras cosas, de que hay pocas pruebas de que los pilares de financiación privada hayan logrado incrementar los ahorros nacionales o desarrollar los mercados de capital, y que la preocupación del Banco por la sostenibilidad fiscal tendió a opacar el objetivo más amplio de la política en materia de pensiones, esto es, reducir la pobreza y mejorar la adecuación de los ingresos por jubilación en un contexto de restricción fiscal. Las elevadas cargas administrativas han sido un motivo persistente de queja desde los primeros momentos de la reforma. En otros casos, los mecanismos destinados a velar por el cumplimiento de la normativa tal vez hayan seguido siendo insuficientes. Incluso 141 Banco Mundial: Averting the old age crisis: Policies to project the old and pro growth (Washington, 1994). 142 C. Gillion y A. Bonilla: «Privatización de un régimen nacional de pensiones: el caso chileno», en Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT), vol. 111, núm. 2, 1992, págs. 193-221. Véase también OIT: Informe sobre el trabajo en el mundo 2000: la seguridad de los ingresos y la protección social en un mundo en plena transformación (Ginebra, 2000). 143 F. M. Bertranou y A. Arenas de Mesa (directores de la publicación): Protección social, pensiones y género en Argentina, Brasil y Chile (Oficina Internacional del Trabajo, 2003); El sistema de pensiones en Chile en el contexto mundial y de América Latina: Evaluación y desafíos, Ponencias del Seminario Internacional de la Oficina Internacional del Trabajo, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, Fundación Chile 21, Santiago, 2004; M. Nitsch y H. Schwarzer: Recent developments in financing social security in Latin America, Issues in Social Protection, Discussion Paper 1, OIT, Ginebra, 1996. 144 E. Fultz: «Reforma de las pensiones en los países que van ingresando en la Unión Europea: desafíos, logros y escollos», en Revista internacional de seguridad social, Ginebra, vol. 57, núm. 2, abril de 2004, págs. 3-29. 145 Banco Mundial: Pension reforms and the development of pension systems: An evaluation of World Bank assistance (Washington, 2005), págs. xvi y xvii. 52 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL los regímenes de pensiones privatizados han seguido expuestos a riesgos de carácter político. En algunos países los fondos de pensiones se han orientado directamente a la inversión en bonos del Estado, y se han aplicado severas restricciones a la inversión en valores extranjeros. Los regímenes privados tropiezan con dificultades financieras 135. Los sistemas de cotizaciones definidas tienen pues una serie de deficiencias y no ofrecen una salida fácil respecto de la necesidad de concebir regímenes nacionales para una población con un promedio de edad más avanzada. Chile, país pionero con respecto a estas reformas, se ha embarcado ahora en una gran revisión de la política en la materia. Una cuestión adicional que se está planteando es que en países donde los empleadores proporcionan regímenes privados de pensiones para complementar la cobertura básica de los regímenes nacionales, el incremento de la esperanza de vida, la disminución de la rentabilidad de las inversiones y el aumento de los costos de la atención de salud hacen que muchos de los regímenes de prestaciones definidas resulten inviables. Estos países también están adoptando una fórmula de cotizaciones definidas, reduciendo así sustancialmente la cobertura que esperan tener los futuros jubilados. A consecuencia de esto habrá probablemente una presión cada vez mayor sobre el Estado para que éste compense el déficit de los regímenes mejorando los sistemas nacionales. No hay forma de escapar a la realidad de la transferencia por parte de la población que trabaja a la población dependiente 136. La realidad económica se traduce en los hechos en que la población que trabaja en la actualidad paga esencialmente con parte de lo que gana las pensiones y la atención de salud de los jubilados, ya sea mediante impuestos sobre los salarios y un mecanismo estatal de transferencia o mediante los dividendos que se pagan por las inversiones en las empresas para las que trabajan. Hasta ahora, estas transferencias intergeneracionales se efectuaban dentro de marcos nacionales, pero en un mercado global, el sustento de la población dependiente recae cada vez más en la fuerza de trabajo mundial. Los trabajadores migrantes de los países en desarrollo remiten una parte considerable de sus ingresos a las personas a su cargo en su país de origen, mientras que las pensiones en los países industrializados proceden en parte de los dividendos arrojados por inversiones en mercados emergentes. Es posible hacer frente al envejecimiento de la población en los países industrializados 137. El primer grupo de países que experimentó un incremento en la tasa de dependencia está constituido por países de Europa y Japón. Esta evolución es no obstante gradual y los sistemas actuales podrían conservar su viabilidad actuarial si la edad efectiva de la jubilación se aumentase a una edad más cercana de los 65 años que en la actualidad. Aunque una serie de países están debatiendo la posibilidad de aumentar la edad de la jubilación, se podría lograr un aumento considerable de las cotizaciones mediante una reducción del retiro anticipado de la actividad laboral. Asimismo, un nivel más bajo de desempleo reduciría la presión sobre el sistema. Un aumento de la inmigración podría también redundar en una reducción de las tasas de dependencia, pero sólo temporalmente ya que los propios trabajadores migrantes tienen necesidades crecientes en materia de seguridad social, especialmente cuando se acercan a la edad de la jubilación. Aunque no ha surgido un nuevo modelo general para la seguridad social, parecería probable que muchos paí- ses terminen con una combinación de regímenes estatales obligatorios que proporcionen una cobertura universal mínima y regímenes privados complementarios para quienes quieran y puedan permitirse pagar más. Los países en desarrollo de ingresos medios tienen que actuar en previsión de un rápido ritmo de envejecimiento 138. Un segundo grupo de países de ingresos medios, entre los que se incluye China, comenzará a experimentar un aumento de las tasas de dependencia entre 2015 y 2025 146. Ahora bien, estos países experimentarán un aumento mucho más rápido de esas tasas. Es importante que ese grupo establezca ahora sistemas viables a fin de prever y hacer frente a la presión social que supone el envejecimiento (véase el gráfico 9). 146 Cuadro de tasas de dependencia procedente de la base de datos en línea del Banco Mundial sobre salud, nutrición y población, www.devdata.worldbank.org/hnpstats/HNPDemographic/dependency.pdf. DESAFIOS PARA EL FUTURO DE LA SEGURIDAD SOCIAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 53 Para poder ampliar la seguridad social en los países más pobres se requiere un enfoque internacional 139. Los países más pobres serán los últimos en experimentar un envejecimiento de la población, pero se corre el riesgo de que lleguen al punto decisivo en el cual las tasas de dependencia comiencen a aumentar con ingresos per cápita aún muy bajos. Los efectos de esta evolución se ven agudizados por la reducción de la fuerza de trabajo a causa de la pandemia del VIH/ SIDA, especialmente en Africa. Si bien pueden preverse sistemas nacionales de seguridad social para los países de bajos ingresos, es probable que para lograr una reducción importante de la pobreza y una marcada aceleración del desarrollo se requiera apoyo externo, incluida asistencia para poner en marcha sistemas de seguridad social. De cierta forma, el aumento masivo de las remesas de los trabajadores migrantes constituye el inicio de un sistema mundial de seguridad social, aunque de carácter informal. Los datos contrastados de que se dispone indican que las remesas de los trabajadores migrantes a aldeas rurales pobres en muchos países en desarrollo están reduciendo la pobreza y la inseguridad, especialmente en el caso de los jóvenes y los ancianos. 0 10 20 30 40 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 Mundo Países más desarrollados Países menos desarrollados Países menos desarrollados sin incluir China Gráfico 9. Tasa de aumento de la proporción de la población de más de 60 años de edad Porcentaje Fuente: Naciones Unidas, World Population Prospects, The 2000 Revision, volumen II: The Sex and age distribution of the world population, Nueva York, 2001. Año 54 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO D. Adaptación y modernización de la gobernanza del mercado laboral La presión para la modernización 140. Los cambios de gran alcance producidos en lo que atañe a la tecnología y a la integración en la economía global de cientos de millones de hombres y mujeres que hasta ahora trabajaban en sociedades cerradas están ejerciendo un poderoso influjo sobre la organización del trabajo y los mercados laborales en todo el mundo. También están afectando a la manera en que se regula el trabajo. El alcance de estos cambios es difícil de medir, y se produce a menudo de manera paulatina y no como una revolución. También se aprecian sólidos elementos de continuidad en los fundamentos de la gobernanza del mercado de trabajo. Adaptación constante de las instituciones laborales 141. En todos los países, empleadores, trabajadores y gobiernos están revisando continuamente tanto las numerosas y variadas instituciones sobre las que se sustenta la organización del trabajo como la definición y aplicación de normas para lograr la colaboración en las actividades productivas. El término «gobernanza» se utiliza en este informe para describir las instituciones, las estructuras de autoridad y los medios de colaboración públicos y privados que coordinan o controlan la actividad laboral en el mercado de trabajo. Alcance y diversidad de las influencias sobre la gobernanza 142. Los citados mecanismos de gobernanza incluyen normas sociales informales pero a menudo poderosas, los contratos privados, la legislación, los convenios colectivos y las normas internacionales. Suelen ejercer una importante influencia sobre los resultados en términos de productividad y, por lo tanto, sobre el crecimiento económico, la distribución de la renta, la cohesión social y, en último término, sobre la estabilidad política. Son muchos los factores que influyen sobre estos mecanismos de gobernanza: el respeto de los derechos humanos en el trabajo, las maneras de percibir la equidad, la situación de los mercados en que se venden los productos del trabajo, las tecnologías en uso, la manera en que se organizan las empresas, los procesos de toma de decisiones y la medida en que los hombres y mujeres que trabajan están representados y pueden expresarse. Adaptacion y modernizacion de la gobernanza del mercado laboral Repercusión de la mundialización sobre los sistemas nacionales de gobernanza 143. Los mecanismos de gobernanza del mercado laboral presentan marcadas características nacionales que reflejan los distintos recorridos efectuados en el proceso de desarrollo en términos sociales, económicos y políticos. No obstante, al igual que ocurre con otros muchos mecanismos de gobernanza de los mercados, puede observarse una tendencia a la convergencia de los mecanismos en torno a uno o varios modelos dominantes. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 55 El marco normativo global de la OIT 144. A través de sus normas internacionales del trabajo, la OIT proporciona un marco normativo global, tanto para la gobernanza del mercado laboral como para las políticas de empleo y sociales, que muchos países han aplicado al desarrollar sus legislaciones y prácticas nacionales. Aunque existe una gran polémica respecto de las presiones en pro de la convergencia, la mayoría de los observadores expertos también señalan la gran diversidad existente, no sólo cuando se trata de países con distintos niveles de desarrollo y de regiones distintas del mundo, sino también cuando existen niveles de desarrollo similares y una gran proximidad geográfica. Diversidad permanente, con algunos modelos comunes 145. En el presente estudio, relativo a la manera en que los sistemas se están adaptando y modernizando, se observan algunos modelos comunes en un contexto de diversidad permanente. Se sugiere que la enorme diversidad de la actividad laboral exige mecanismos de gobernanza descentralizados que se integren en un marco de principios generalmente aceptados, que son los que sirven de base para la legislación, las normativas y los contratos. En algunos países, la atención se centra en el replanteamiento de las disposiciones actuales que son fruto de una evolución de muchos años, incluidos los sistemas de reglamentación y de negociación colectiva, para adaptarlas a un nuevo entorno de competencia, evolución tecnológica e interdependencia internacional crecientes. Consolidación de la gobernanza basada en los derechos 146. Para la mayoría de los hombres y mujeres que trabajan y de sus empleadores en todo el mundo, la cuestión radica en sentar las bases para unos mecanismos de gobernanza que propicien oportunidades para obtener ingresos dignos y crear empresas, el respeto de los derechos humanos, y que sirvan de base para competir en un sistema de mercado mundial abierto y cada vez más complejo. Las costumbres no escritas, que a menudo consolidan un ejercicio arbitrario del poder al tiempo que impiden la inversión y la innovación, tienen que ceder el paso a sistemas en que los derechos y los deberes se definan de manera clara y justa con miras a la promoción del desarrollo. El proceso de formalización de los actuales mecanismos informales de gobernanza del mercado de trabajo es una etapa fundamental en el proceso de desarrollo, ya que de ello dependen las perspectivas de trabajo decente. Desde la más pequeña de las microempresas hasta la mayor de las empresas transnacionales, los empleadores y los trabajadores tienen que resolver toda una serie de cuestiones de coordinación en la organización del trabajo. Las instituciones de gobernanza del mercado de trabajo proporcionan el marco para que este proceso se desarrolle de manera justa y eficaz. 1. Reducir la informalidad La informalidad menoscaba la eficacia y la seguridad 147. Detener e invertir el crecimiento de la economía informal es una prioridad para muchos países en desarrollo. Tanto las empresas como los trabajadores que desarrollan su actividad en la economía informal padecen las inseguridades que se derivan de la falta de normas justas y aplicables. Los regímenes en que los derechos de propiedad resultan insuficientes son un obstáculo a la inversión. Una aplicación inadecuada de la legislación laboral permite que proliferen prácticas laborales peligrosas, jornadas de trabajo prolongadas y bajos salarios. Los tribunales no son capaces de imponer el respeto de los contratos privados, entre los que se incluyen los contratos laborales, de una manera pública y justa, lo cual da lugar a una falta de eficacia y a prácticas de explotación. El principal desafío en términos de gobernanza: escapar de la informalidad 148. En términos generales, se impide el aumento de la productividad, que resulta esencial para el desarrollo de las empresas y la mejora de las condiciones de vida y de trabajo. Las empresas que tratan de cumplir con sus obligaciones legales mínimas venden sus productos más caros que los de su ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 56 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO competencia. Entre la mitad y los dos tercios de los hombres y mujeres que trabajan en todo el mundo lo hacen al margen de la economía formal. El principal desafío concreto para la gobernanza del mercado laboral en todo el mundo es el abandono de la informalidad para iniciar una trayectoria de desarrollo en la que una mayor inversión del sector público y del sector privado propicie la creación de oportunidades de trabajo decente 147. Reconocer los costos de la informalidad... 149. Un punto de partida para que la coherencia de las estrategias nacionales permita superar la trampa de la informalidad es el reconocimiento cada vez más generalizado de que el trabajo informal entraña unos costos «reguladores» elevados para las empresas, para los trabajadores y para la comunidad 148. La falta de legislación no significa que no existan reglas ni entidades encargadas de velar por su cumplimiento. Los mecanismos privados utilizados para imponer cierto orden en la economía informal resultan a menudo muy costosos para las empresas y para los trabajadores, y en ocasiones se basan en la amenaza. Si se pudieran reducir los costos de integración al sector formal, muchas empresas podrían estar dispuestas a salir a la luz, pagar sus impuestos, respetar la legislación laboral y beneficiarse de la seguridad que puede ofrecer el acceso al sistema judicial en todo lo que atañe a la propiedad y a los contratos 149. Las investigaciones desarrolladas por la OIT en siete países en desarrollo permiten llegar a la conclusión de que las microempresas y las pequeñas empresas que cumplían los requisitos básicos en materia de registro disponían de un mejor acceso a los servicios financieros y proporcionaban una mejor cobertura de seguridad social a sus trabajadores. Se observó que, con el paso del tiempo, las empresas que cumplían con los requisitos de registro creaban más empleo que las que no los cumplían 150. ...y que ésta se inscribe en una dinámica continua de la actividad económica 150. El concepto de informalidad describe actividades que no son ilegales en sí mismas, como lo sería el comercio de drogas prohibidas, sino que escapan al sistema legal. Las economías informales de los países en desarrollo y, en cierta medida, también de los países desarrollados, son muy variadas y representan un proceso continuo, en uno de cuyos extremos la totalidad de la producción y del intercambio se produce al margen de la legislación y, en el otro extremo, la mayor parte de la actividad se desarrolla dentro del marco de un régimen reglamentario público. Algunos actores de la economía informal escapan casi por completo a la legislación, mientras que otros se sitúan en parte dentro del sistema legal, y en parte fuera de él. La economía informal crece cuando se reduce el empleo en el sector público y en las grandes empresas 151. En los entornos de gran pobreza, el principio motor de la economía informal es la supervivencia, y los vínculos con la economía formal pueden ser escasos. La investigación desarrollada por la OIT en Sudáfrica y en la Repú- blica Unida de Tanzanía permitió demostrar que, cuando se reduce el empleo en el sector público y en las grandes empresas, éste crece en las microempresas y las pequeñas empresas. Muchas de estas pequeñas empresas se convierten en un último recurso para obtener medios de sustento 151. Casi dos tercios de las mujeres del mundo en desarrollo que no trabajan en la agricultura lo hacen en la economía informal, a menudo en pequeñas empresas familiares 152. En consecuencia, es indispensable reducir la informalidad atacándose a sus raíces. 147 Resolución relativa al trabajo decente y la economía informal, Conferencia Internacional del Trabajo, 90.ª reunión, 2002. 148 J. Capp y otros: «Reining in Brazil’s informal economy», en The McKinsey Quarterly (Ginebra, McKinsey Global Institute), enero de 2005. 149 H. de Soto: The Mystery of Capital (Bantam Press, 2000). 150 Reinecke y White, op. cit. 151 Ibíd. 152 Women and men in the informal economy, op. cit. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 57 Reducir los costos ligados al cumplimiento de la normativa para los actores de la economía informal 152. Sin embargo, incluso en los distritos pobres, algunas empresas pueden disponer de vínculos con la economía formal y con segmentos de la sociedad que se encuentran en mejor situación. En algunas áreas, los servicios y productos de la economía informal están destinados en gran medida a la economía formal. La evasión de impuestos o del pago de las contribuciones a la seguridad social y la no aplicación de las normativas de seguridad y salud en el trabajo pueden ofrecer a los actores de la economía informal una ventaja de costo respecto de los competidores que respetan la legislación. Concebir mecanismos para prevenir el incumplimiento de la legislación también reviste importancia. Es probable que ello implique revisar parte de la legislación para reducir los costos ligados al cumplimiento de la normativa en vigor para las pequeñas empresas y las microempresas. Una de las prioridades es a menudo la simplificación de los procedimientos para el registro de nuevas empresas, así como la ayuda para desarrollar la actividad en la economía formal o elevar la productividad, de modo que las pequeñas empresas y las microempresas puedan comenzar a crecer de manera más segura 153. Aumentar las oportunidades en la economía formal a través del crecimiento 153. En los últimos años, el crecimiento lento e intermitente registrado en muchos países en desarrollo ha dado lugar a un aumento de la informalidad, al reducirse las oportunidades de empleo en las empresas del sector formal y del sector público, en lugar de aumentar. Tan sólo en la industria y el sector de los servicios modernos de Asia Oriental y Sudoriental se ha observado un crecimiento del empleo suficiente para causar un descenso del número de trabajadores en la economía informal 154. Las asociaciones entre los actores de la economía informal ofrecen apoyo mutuo y un papel en la toma de decisiones 154. La reducción de la informalidad no es una cuestión que incumba únicamente al gobierno. El ingreso en la economía formal forma parte de un proceso de elevación de las calificaciones y las capacidades productivas de las microempresas y las pequeñas empresas, de constitución de mecanismos de protección social que reducen el riesgo de verse atrapado en la pobreza, y de promoción del desarrollo de las asociaciones de autoayuda tales como las cooperativas, las instituciones de microcrédito, los órganos comerciales, y las organizaciones de empleadores y de trabajadores. La organización de los vendedores ambulantes de la India les permite progresar Dos de las demandas fundamentales de la Asociación Nacional de Vendedores Ambulantes de la India (NASVI), una coalición de diversos sindicatos y organizaciones de voluntarios que tratan de proteger los derechos y de mejorar las condiciones de vida de los vendedores ambulantes y de los vendedores en general, son la demanda de espacios para la venta de sus mercancías y de un documento que reconozca su derecho a comerciar. Su campaña ha obtenido el apoyo del Gobierno. El 12 de agosto de 2004, se promulgó una legislación nacional de carácter general para los vendedores ambulantes, destinada a garantizar que la legislación y las políticas de planificación urbanística en los planos tanto nacional, como estatal y de las ciudades, estableciera una protección frente al acoso para los vendedores y asignara espacios adaptados, limpios y seguros para el comercio callejero1. En la actualidad, el desafío que se plantea a las autoridades y al NASVI es asegurarse que la política nacional quede reflejada en la práctica en el plano local. 1 S. K. Bhowmik: «Street Vendors in Asia: A review», en Economic and Political Weekly (Mambai), 28 de mayo de 2005; y National Policy for Urban Street Vendors, Ministry of Urban Development and Poverty Alleviation, Gobierno de la India, 12 de agosto de 2004 (ww.muepa.nic.in/policies/natpol.htm). 153 Reinecke y White, op. cit. 154 Majid, 2005, op. cit. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 58 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO Necesidad de un enfoque global para abordar numerosos aspectos de la inseguridad social y económica 155. La reducción de la informalidad exige un enfoque global, que abarque distintas dimensiones políticas y responda a las características específicas de los países y de las localidades. Resulta esencial entablar un proceso de diá- logo con las organizaciones representativas, a fin de garantizar que las personas que viven y trabajan en la economía informal puedan acceder a la seguridad de un sistema basado en derechos, en que todos dispongan de la oportunidad de obtener un trabajo decente. Para los hombres y mujeres que logran sobrevivir con dificultad, incluso la sustitución de una situación opresora por la promesa de una vida mejor puede parecer un paso enorme y arriesgado155. Entre los principales componentes de una estrategia para mejorar el trabajo en la economía informal figuran los siguientes: ● Revisar las políticas y la legislación gubernamentales, a fin de eliminar las discriminaciones contra las microempresas y las pequeñas empresas y de facilitar el cumplimiento de la normativa. La creación de un entorno propicio para el desarrollo de las pequeñas empresas legales es indispensable. ● Debería alentarse a las organizaciones de empleadores y de trabajadores a mejorar la representación de los actores de la economía informal mediante, por ejemplo, el fomento de la creación de grupos de autoayuda en torno a cuestiones tales como el seguro de salud, el asesoramiento legal, la microfinanciación o las cooperativas de producción. Las discriminaciones políticas y legales contra los actores que desarrollan actividades a pequeña escala se perpetúan a menudo debido a la dificultad de que estos últimos se hagan escuchar en el proceso de elaboración de las políticas. ● Con frecuencia, las microempresas y las pequeñas empresas necesitan asesoramiento y acceso al crédito para poder mejorar su productividad. Este asesoramiento debería dar a conocer los vínculos entre la mejora de las condiciones de trabajo y la mejora del rendimiento. Las iniciativas de protección social revisten importancia a la hora de evitar que las familias que trabajan queden atrapadas en la pobreza como consecuencia de crisis personales tales como la mala salud. ● Los servicios de inspección del trabajo deberían promover el cumplimiento de la legislación laboral, con un fuerte énfasis en la asistencia técnica para la mejora de las prácticas laborales y la constitución de redes de apoyo mutuo, reservándose las sanciones para las situaciones de abusos excesivos o persistentes y de peligro grave. ● En el proceso de planificación urbana, debe tomarse en consideración la satisfacción de las necesidades de las pequeñas empresas y de los trabajadores en lo que atañe a los lugares de trabajo, el alojamiento, el transporte público, el suministro de electricidad y de agua, y la recogida de basuras, de manera barata y segura. Siempre que se pueda, para el desarrollo de las infraestructuras debería recurrirse a técnicas de construcción apropiadas que fomenten el aumento de las oportunidades de trabajo decente y de estabilidad para las pequeñas empresas legales. 2. Trabajo agrícola y reducción de la pobreza El trabajo rural escapa a menudo a la legislación y la normativa 156. Con tres cuartas partes de la gente más pobre del mundo viviendo en áreas rurales de países en desarrollo, dependiendo a menudo de los ingresos familiares procedentes de la agricultura, resultan esenciales para el desarrollo una mejora de la productividad, de los ingresos y de las condiciones de 155 G. Wood: «Staying secure, staying poor: the ‘Faustian Bargain’», en World Development (Elsevier), vol. 31, núm. 3, marzo de 2003. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 59 trabajo en la agricultura. En algunos países, siguen existiendo modelos tradicionales de vida agrícola, con unas relaciones laborales definidas por costumbres y normas comunitarias a menudo hondamente enraizadas. Los países donde existen minifundios suelen tener una mayor proporción de la agricultura en manos de pequeños agricultores que trabajan por su cuenta. Aunque crece el empleo remunerado, son numerosos los trabajadores rurales que desarrollan su actividad por cuenta propia 157. Allí donde la agricultura está más comercializada, existe una proporción más elevada de trabajadores asalariados. El empleo asalariado está creciendo y, con 450 millones de trabajadores en todo mundo, podría superar el 40 por ciento de la fuerza laboral agrícola mundial 156. Una de las dificultades a la hora de medir esta tendencia es que muchos hombres y mujeres de los hogares que desarrollan actividades agrícolas por cuenta propia también suelen trabajar fuera de la explotación con carácter ocasional a fin de completar los ingresos familiares. Se dispone de escasa información fiable respecto de la proporción de este tipo de trabajo ocasional, pero un estudio realizado sobre el mercado de trabajo agrícola mexicano a comienzos del decenio de 1990 estimaba que 4,8 millones de agricultores, es decir, cerca del 80 por ciento de la fuerza laboral agrícola, realizaban algún trabajo asalariado al menos durante una parte del año 157. Elevar la productividad agrícola constituye un desafío tanto social como técnico 158. A pesar del continuo e importante éxodo rural, las tendencias actuales indican que cerca de un tercio de la fuerza laboral mundial aún trabajará en la agricultura en 2015 158. En consecuencia, la reducción de la pobreza extrema es, en gran medida, una cuestión de mejora de la capacidad de los trabajadores agrícolas y los pequeños agricultores para obtener ingresos, así como de creación de oportunidades de empleo no agrícola en las áreas rurales. Aunque son considerables las posibilidades técnicas para lograr una mejora incluso en las áreas áridas, las comunidades agrícolas más pobres se enfrentan a numerosos obstáculos, no siendo el menor de ellos el efecto debilitador de la malnutrición y la enfermedad, para acceder tanto a insumos como a mercados que podrían generar mayores ingresos. La discriminación, que a menudo reviste distintas formas, es una realidad social para muchos hombres y mujeres de los grupos indígenas u otros grupos étnicos. Las cooperativas desempeñan un papel esencial en el desarrollo rural 159. Para escapar a la trampa de la pobreza rural, además de la inversión en infraestructuras y educación, se requiere un importante esfuerzo para desarrollar organizaciones colectivas de trabajadores y pequeños agricultores, tales como las cooperativas, que puedan asumir la representación de los más pobres en el proceso de formulación de las políticas de desarrollo rural y proporcionarles servicios esenciales tales como el seguro de salud y el microcré- dito, la adquisición de semillas, fertilizantes y herramientas al por mayor, y mejores técnicas de comercialización. En Bangladesh la cooperativa Milk Vita ha experimentado un crecimiento enorme desde comienzos del decenio de 1990, y ha logrado elevar las condiciones de vida, hasta entonces muy malas, de los agricultores asociados, proporcionando leche garantizada a las ciudades a precios competitivos y creando empleos en la distribución láctea159. La negociación colectiva mejora la productividad y las condiciones de trabajo 160. Cuando la explotación agrícola a gran escala es un elemento importante, especialmente en el contexto de las plantaciones, el diálogo y la negociación entre los sindicatos de trabajadores agrícolas, las organizaciones de agricultores y las grandes empresas son cada vez más frecuentes y crean oportunidades para mejorar las condiciones de vida y de remuneración, así 156 P. Hurst: Agricultural workers and their contribution to sustainable agriculture and rural development (FAO-OIT-UITA, 2005). 157 R. Plant: Role of rural workers' organisations in economic and social development: A case study of the ILO Convention No 141 in Mexico and the Philippines (Ginebra, OIT, 1993). 158 OIT: base de datos EAPEP, 5.ª edición, op. cit. 159 J. Birchall: Cooperatives and the Millennium Development Goals (Ginebra, OIT, 2004). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 60 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO como la productividad. Los principales compradores de productos agrícolas también tienen una parte de responsabilidad a la hora de contribuir junto a los productores a mejorar las condiciones de trabajo y el entorno social y ecológico de las áreas rurales 160. Los trabajadores agrícolas necesitan mejor protección jurídica 161. En comparación con los que trabajan en otros sectores económicos, muchos trabajadores agrícolas están insuficientemente protegidos por la legislación laboral nacional 161. El papel de la legislación laboral en la agricultura está estrechamente relacionado con los modelos de propiedad de la tierra, el tamaño de las explotaciones y el alcance de la comercialización. Dicho esto, todos los trabajadores agrícolas del mundo padecen discriminación, condiciones de trabajo peligrosas, escasa remuneración y falta de protección social, lo cual contribuye a la elevada incidencia de la pobreza. En ocasiones, la agricultura se ve totalmente excluida de la cobertura de la legislación laboral, o el tamaño de las explotaciones hace que muchos empleadores agrícolas queden al margen de su aplicación. Inseguridad del trabajo rural 162. El carácter ocasional, estacional o temporal de gran parte de las labores agrícolas es otro de los motivos que explican la falta de protecciones legales suficientes. Muchos trabajadores agrícolas son migrantes perpetuos, que se adaptan a los ciclos de las cosechas en distintas regiones e incluso en países extranjeros. En Europa y América del Norte gran parte de la labor de las cosechas, que exige una utilización intensiva de la mano de obra, se lleva a cabo recurriendo a equipos de trabajadores procedentes de países con menores ingresos. Además, la ubicación remota y aislada de las labores agrícolas hace que la labor de los inspectores de trabajo resulte especialmente difícil de llevar a cabo. En algunos países, la ausencia general del imperio de la ley en las áreas rurales crea un vacío en el que los ejércitos privados, el crimen y el bandidaje están incontrolados, lo cual exacerba la inseguridad y vulnerabilidad que impide a las comunidades salir de la pobreza mediante el trabajo. Organizarse para el cambio en el medio rural 163. Las estrategias globales concebidas para que los trabajadores agrícolas y otros trabajadores rurales logren un trabajo decente deben convertirse en un elemento importante a efectos de la reducción de la pobreza. Además de mejorar las protecciones legales y las condiciones de trabajo, tiene que ampliarse, garantizarse y alentarse el ejercicio del derecho de libertad sindical y de asociación de los trabajadores agrícolas y de los campesinos. A través de la colaboración con otros órganos de carácter voluntario, tales como las organizaciones de agricultores y de propietarios, otras organizaciones de empleadores rurales, cooperativas, instituciones de seguro social y de microcrédito, así como con las autoridades locales y los organismos del gobierno central y con las organizaciones de trabajadores agrícolas y campesinos, es posible incrementar el capital social de las áreas rurales y contribuir a evitar las numerosas trampas de pobreza que impiden la productividad agrícola y el desarrollo rural. 160 L. Rusgaard: The IUF/COLSIBA – CHIQUITA framework agreement: a case study. Working Paper No. 94 (Ginebra, OIT, 2004). 161 OIT: Sustainable Agriculture in a Globalized Economy, documento para la discusión durante la Reunión tripartita sobre el logro de un desarrollo agrícola sostenible mediante la modernización de la agricultura y el empleo en una economía mundializada (Ginebra, OIT, 2000). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 61 3. Las repercusiones del cambio tecnológico y de la competencia creciente en los mecanismos de gobernanza del mercado de trabajo El aumento de la competencia aumenta las presiones en pro de la flexibilidad 164. La combinación de una mayor competencia internacional y de las posibilidades que ofrece la evolución de la tecnología a la hora de reestructurar empresas, incluso a través de una mayor externalización, ha dado lugar a una mayor incertidumbre respecto de la seguridad del empleo en muchos países. Al confiar menos las empresas en su situación respecto del mercado, y verse sometidas a presiones para mantenerse a la altura de sus competidores más innovadores, numerosos empleadores han tratado de encontrar mecanismos para incrementar la flexibilidad de las disposiciones laborales, a través tanto de la reorganización interna (flexibilidad funcional) como de una normativa menos rígida en materia de contratación y despido (flexibilidad numérica). Los sistemas de gobernanza del mercado de trabajo condicionan la respuesta de los empleadores a este tipo de presiones 162. La calidad de la legislación sobre el empleo y las empresas resulta esencial para el desarrollo 165. La relación de trabajo y la responsabilidad limitada de las empresas son dos importantes cimientos para la gobernanza de las economías de mercado abiertas y la promoción del desarrollo sostenible. Ambas cuentan con definiciones formales en la legislación nacional, pero son a la vez instituciones sociales que se han desarrollado en paralelo para desempeñar un papel esencial en la coordinación del proceso de producción y el funcionamiento del mercado. Aunque, a lo largo de los últimos 200 años, la legislación sobre el empleo y las empresas ha evolucionado de manera variable de un país a otro, se observa una notable similitud subyacente en cuanto a su objetivo y sus principios básicos. La calidad de la legislación sobre la relación de trabajo y las empresas y, más importante aún, la eficacia con la que se aplica, es fundamental para el desarrollo y la adaptación a la evolución económica y tecnológica. Métodos de producción modernos basados en la relación de trabajo 166. A pesar de la escala y el ritmo del cambio económico y social, se observan escasos indicios de que vaya a producirse un cambio fundamental en el papel que desempeñan la relación de trabajo y las empresas en las modernas economías de mercado. Cuando el proceso de producción exige cierto grado de división del trabajo y, por lo tanto, de coordinación de equipos de trabajo, los empleadores tienen que contratar a trabajadores, de manera que puedan disponer de ellos cuando los necesiten; también tienen que asegurarse de que las calificaciones adquiridas no se pierdan y que las tareas puedan adaptarse en función de las necesidades. Desde el punto de vista de los trabajadores, una relación de trabajo ofrece cierta seguridad de los ingresos y no exige una inversión en herramientas, materiales e instalaciones. Los procesos de producción integrados exigen unas relaciones de trabajo estables 167. La alternativa de descomponer el proceso de trabajo en una serie de tareas emprendidas por trabajadores independientes que trabajan por cuenta propia y se «venden» para la elaboración de cada producto intermedio en una cadena que desemboca en último término en el consumidor final es, en teoría, posible. Sin embargo, para la mayoría de los bienes y servicios, los costos de transacción que ello implica hacen que resulte más eficiente la opción de integrar al menos gran parte del proceso dentro de una empresa que emplea a un grupo de trabajadores. Cerca de nueve de cada diez trabajadores de la mayoría de los países industrializados están implicados en algún tipo de 162 K. Van Eyck: Flexibilizing employment: an overview. SEED Working Paper No. 41 (Ginebra, OIT, 2003), ofrece un estudio de las distintas maneras de analizar la flexibilidad del empleo. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 62 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO relación de trabajo, y esta proporción se está elevando en los países en desarrollo que crecen con mayor rapidez 163. La opción de la externalización está cambiando la configuración de las empresas 168. Numerosas empresas de todo el mundo están reestructurando sus procesos de producción, lo cual está teniendo importantes repercusiones sobre las condiciones de empleo y la configuración de la empresa. Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, la apertura de los mercados y la reducción de los gastos de transporte están alterando los parámetros que las empresas, tanto de propiedad pública como de propiedad privada, toman en consideración a la hora de decidir qué es lo que han de comprar a otros y qué es lo que han de hacer directamente. Para muchas empresas, la externalización de una gama creciente de funciones de producción o de servicio, incluso a otro país, es una opción que está ahora a su alcance. Esto implica que las empresas también quieren tener la opción de incrementar o reducir su fuerza laboral en función de las decisiones que adopten respecto de lo que han de hacer ellas mismas y lo que han de comprar. A su vez, esto ha llevado al cuestionamiento de la legislación que limita la capacidad de los empleadores para contratar en función de sus deseos y que protege a los trabajadores de las consecuencias de la inestabilidad del empleo. Aumento del trabajo flexible 169. Presiones similares están llevando a las empresas a reorganizar el trabajo en el plano interno mediante, por ejemplo, el alargamiento de las jornadas de trabajo, la organización de los calendarios de producción en función de los picos de demanda o pidiendo a los trabajadores que desarrollen tareas múltiples. El trabajo temporal y a tiempo parcial y la subcontratación a agencias son cada vez más frecuentes en algunos países. Estas tendencias son evidentes tanto en el sector público como en el privado, de modo que en numerosos países los departamentos y organismos gubernamentales y las autoridades locales están reexaminando los procesos de trabajo con miras a reducir los costos y/o mejorar los servicios. El alcance de esta flexibilidad interna o funcional se ve limitado en diversos grados por la legislación laboral y los convenios colectivos por una parte, y por la necesidad de normas explícitas o implícitas que fomenten el compromiso y la cooperación de los equipos de trabajo, por otra 164. 170. La capacidad de empleadores y trabajadores para adaptarse a los cambios que afectan al trabajo y al mercado de trabajo sin ocasionar interrupciones costosas o elevadas tasas de desempleo proporciona a los países una ventaja comparativa. Esto ha despertado un renovado interés por el papel de las políticas activas de mercado de trabajo como mecanismo para propiciar el cambio a través de una «flexibilidad protegida». Estas políticas facilitan la conciliación de la oferta y la demanda de mano de obra a través de toda una gama de programas, entre los que figuran los servicios de empleo y la información sobre el mercado de trabajo, la formación, las obras públicas y las ayudas al desarrollo empresarial. Los países en los que el comercio representa una elevada proporción del PIB tienen tendencia a gastar más en polí- ticas activas del mercado de trabajo. Además, el gasto en políticas activas de mercado de trabajo también se relaciona positivamente con las percepciones de los trabajadores en materia de seguridad 165. 163 D. Marsden: A Theory of Employment Systems: Micro-Foundations of Societal Diversity (Oxford y Nueva York, Oxford University Press, 1999). 164 M. Marchington: Fragmenting work: Blurring organizational boundaries and disordering hierarchies (Oxford University Press, 2005). 165 P. Auer, U. Efendioglu y J. Lescheke: Active labour market Policies around the world: coping with the consequences of globalization (Ginebra, OIT, 2005). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 63 4. Tendencias de la legislación laboral Evolución de la legislación laboral 171. Las presiones para cambiar la manera de organizar y remunerar el trabajo están ocasionando un debate respecto de la cobertura y el contenido de la legislación y la normativa laborales y de los convenios colectivos. Por una parte, la incertidumbre creciente da lugar a demandas de mayor protección, especialmente por parte de los trabajadores y de los sindicatos. Por otra parte, las consecuencias del aumento de la competencia en el plano global se interpretan, especialmente por parte de las empresas, como una necesidad de un ritmo de adaptación más rápido y menos limitado por la legislación o los convenios colectivos. Como resultado de ello, la legislación laboral se encuentra actualmente en una situación de ajuste más o menos constante. Entre 2000 y 2005 la OIT se comprometió activamente en los debates sobre la reforma de la legislación laboral en más de 50 países. Ampliación de las protecciones en materia de derechos fundamentales en el trabajo y atenuación de la normativa en materia de seguridad del empleo 172. La reforma de la legislación laboral afecta a una gran variedad de cuestiones; no obstante, en los últimos años se han destacado dos grandes tendencias. En primer lugar, gran parte de las medidas legislativas registradas recientemente por la OIT se refiere a nuevas leyes o enmiendas a la legislación concebidas para llevar a la práctica los principios y derechos fundamentales, especialmente en lo relativo a la lucha contra la discriminación en el trabajo y el trabajo infantil. En segundo lugar, varios países han introducido mayor flexibilidad en ciertas disposiciones, a fin de reducir el costo de contratación y despido para los empleadores, y/o han introducido nuevas disposiciones laborales. El debate sobre los derechos sindicales pasa de tratar la existencia de los mismos a tratar la manera de realizarlos 173. Durante los últimos años muchos países han adoptado legislaciones en materia de principios y derechos fundamentales en el trabajo, a menudo como parte de un proceso encaminado a lograr sistemas de gobierno democráticos. El debate sobre la libertad sindical y de asociación ha evolucionado de manera decisiva, pasándose de la reflexión sobre si deben respetarse estos principios y derechos a la reflexión respecto de la mejor manera de respetarlos y ejercerlos. Varios países se encuentran todavía en la fase de introducción o mejora de la legislación en materia de libertad sindical y de asociación, y son muchos los que prevén excepciones diversas a la protección legal de este derecho, en especial para la agricultura, las zonas francas industriales, o los trabajadores migrantes, domésticos y de la economía informal. No obstante, el hecho de que se cuestionen menos los principios de la libertad sindical ha permitido prestar mayor atención a la manera de garantizar que los hombres y mujeres sean capaces de constituir y afiliarse en la práctica a organizaciones de su propia elección, sin temor a represalias 166. Se extiende la ofensiva jurídica contra la discriminación 174. El reforzamiento de la legislación en materia de discriminación en el trabajo es una tendencia digna de mención, especialmente en Europa. Se han incrementado las medidas de lucha contra la discriminación sexual indirecta, así como el número de organizaciones creadas para promover la igualdad de oportunidades en el trabajo. Aunque las reformas se han centrado principalmente en la lucha contra la discriminación por razón de sexo o de raza, también se han abordado otros motivos de discriminación como la orientación sexual, la discapacidad física y la situación en relación con el VIH/SIDA. Campaña mundial para eliminar las peores formas de trabajo infantil 175. Desde su adopción en 1999, el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (núm. 182) de la OIT ha sido ratificado por 158 países, muchos de los cuales tuvieron que actualizar su legislación a raíz de ello. 166 OIT: Organizarse en pos de la justicia social, Informe global en virtud del seguimiento de la Declaración, Informe I (B), Conferencia Internacional del Trabajo, 92.ª reunión, Ginebra, 2004. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 64 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO Mayor variedad de contratos de trabajo 176. La atenuación de la protección ofrecida por la legislación en materia de despido constituye otro aspecto destacado de la reforma de la legislación laboral. Pese a que, en la mayoría de las legislaciones, se siga dando por supuesto que, salvo disposición en contrario, los contratos de trabajo se refieren a una jornada completa y tienen una duración indefinida, muchas reformas han propiciado la utilización de los llamados contratos «atípicos» por parte de los empleadores. Estos contratos pueden ser por tiempo determinado, temporales, a tiempo parcial o abarcar un período de formación. Numerosos países han introducido también legislación para regular las agencias de empleo privadas y el trabajo temporal 167. En muchos países, la revisión de los estatutos aplicables a los trabajadores de la función pública han sido objeto de una revisión destinada a reducir las restricciones aplicables a los cambios de las disposiciones laborales. Las protecciones contra los despidos masivos se han reducido, pero no han desaparecido 177. Casi todos los países disponen de algún tipo de limitación legal aplicable a la decisión de los empleadores de despedir a grandes grupos de trabajadores. En la mayoría de ellas se especifica un período de preaviso mínimo. Además, se han generalizado dos modalidades de consulta: una obligación de consultar con los trabajadores y/o sus representantes con miras a encontrar alternativas al cierre o a definir los términos del despido; y/o una obligación de notificación a una autoridad pública, que podría ser un funcionario local del ministerio o incluso el ministro, de nuevo con el fin de disponer de tiempo para la celebración de consultas respecto de las alternativas o para mitigar las consecuencias de los despidos. Aunque se critica a menudo este tipo de legislación para la protección del empleo porque entraña una reducción de la flexibilidad, la mayor parte de las reformas se han orientado en la práctica a mejorar el desarrollo y la transparencia de los procedimientos de consulta y, en su caso, de la aprobación de los despidos masivos. En el contexto de la nueva legislación para fomentar la igualdad de oportunidades se han reforzado a menudo las protecciones contra las prácticas discriminatorias en lo que atañe a la terminación de la relación de trabajo. Merma de la inspección del trabajo 178. No se observa ninguna disminución del volumen de la legislación y la normativa laborales. Se trata más bien de una adaptación a las presiones democráticas ejercidas para la mejora de los derechos y de una respuesta a la demanda de mayor flexibilidad expresada por las fuerzas económicas y tecnológicas. No obstante, en numerosos países, especialmente países en desarrollo que han padecido años de austeridad, uno de los principales mecanismos que permiten velar por el cumplimiento de la legislación laboral, es decir, los servicios de inspección del trabajo, se ha visto menoscabado. Son muchos los países que disponen de una legislación adecuada basada en el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), pero que carecen de los medios para contratar, formar y equipar una inspección del trabajo adecuada168. En muchos países, las prolongadas medidas de austeridad que afectan a la remuneración del servicio público han hecho que resulte más difícil retener a inspectores experimentados y que aumente el riesgo de corrupción. Búsqueda de una nueva combinación de políticas para lograr a la vez flexibilidad y seguridad 179. Los debates sobre las legislaciones en materia de protección del empleo también han incorporado la discusión sobre los regímenes de prestaciones de desempleo y sobre la eficacia de los sistemas de formación. Las condiciones para la separación están influidas por el alcance de la protección de los ingresos de que disfrutan los trabajadores mientras buscan un nuevo em- 167 A pesar del número relativamente escaso de ratificaciones que ha recibido el Convenio sobre las agencias de empleo privadas, 1997 (núm. 181), muchas de estas leyes parecen haber sido influidas por sus disposiciones. 168 OIT: Estudio general: Inspección del trabajo, Informe III (Parte 1B), Conferencia Internacional del Trabajo, 95.ª reunión, 2006 (www.ilo.org/public/spanisch/standars/relm/ilc/ilc95/pdf/rep-iii-1b.pdf). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 65 pleo, así como por el acceso a opciones de formación destinadas a adquirir nuevas calificaciones para una ocupación distinta. Existe un animado debate sobre el concepto de «flexiguridad», especialmente en Europa, pero también en otras regiones. Se trata de un modelo de adaptación laboral en que las restricciones formales impuestas a los empleadores en relación con el despido son relativamente modestas, pero en el que se incluyen otras medidas que garantizan que cualquier período de desempleo sea de corta duración. Las consultas con los sindicatos y las autoridades públicas, con el respaldo de la seguridad social y el sistema de formación, se orientan a garantizar que los trabajadores sufran pocas pérdidas de ingresos durante un corto período de búsqueda de empleo, y que reciban además asistencia para apoyarles activamente a efectos de la movilidad ocupacional o geográfica 169. Cambio negociado, movilidad protegida: ¿una tendencia para el futuro? 180. La tendencia a aumentar la protección en materia de libertad sindical y de asociación y contra la discriminación, unida a una atenuación de la legislación en materia de despidos, permite presagiar un desplazamiento más general hacia un enfoque basado en derechos, en el que el reconocimiento de la necesidad de mercados laborales dinámicos está condicionado al respeto de los derechos y de las soluciones negociadas para los cambios que se producen en el lugar de trabajo. Esto se describe en ocasiones como un cambio de orientación hacia los derechos en materia de procedimiento, apartándose del derecho a unos resultados sustantivos garantizados 170. Este tipo de enfoque exigiría una modernización de los regímenes de seguridad social y una mejora de las políticas en materia de recursos humanos. Además, el recurso para la gobernanza cotidiana del trabajo a mecanismos que se basan menos en la referencia a los estatutos y los procesos legales, y más en el diá- logo y la negociación, exigen la existencia de organizaciones de empleadores y de trabajadores consolidadas y eficaces. 5. Negociación colectiva y diálogo social Los cimientos apropiados del diálogo social 181. La negociación colectiva entre asociaciones de trabajadores y de empleadores libres y otras modalidades de diálogo social son características de las sociedades democráticas. En muchos países, el proceso histórico que llevó al Estado a aceptar y alentar el ejercicio del derecho de libertad sindical y de asociación supuso a menudo un punto de inflexión en la aparición de la democracia. No obstante, la dinámica interna de los procesos laborales impone una lógica implacable, que lleva naturalmente a la constitución de grupos de interés laboral, y a los empleadores a alcanzar acuerdos con éstos. En muchos países, los sindicatos se constituyeron y funcionaron, a menudo clandestinamente, antes de adquirir un reconocimiento jurídico o de que se instaurara una democracia funcional. La lucha social para afirmar los derechos laborales puede desembocar en la aplicación práctica de estos últimos, al menos en parte, incluso en ausencia de una vía jurídica ortodoxa para su aplicación. No obstante, para que la libertad sindical y de asociación y la negociación colectiva se hagan efectivas y se conviertan en partes integrantes de la gobernanza del mercado laboral basada en el diálogo social, estos derechos tienen que afianzarse en la legislación. 169 OIT: Gestionar las transiciones: Gobernanza y trabajo decente, Informe del Director General, volumen II, séptima Reunión Regional Europea (Budapest, febrero de 2005) (Ginebra, OIT, 2005). 170 R. Hepple (director de la publicación): Social and Labour Rights in a Global Context: Internacional and comparative perspectives (Cambridge y Nueva York, Cambridge University Press, 2002), pág. 15. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 66 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO El papel de las normas internacionales del trabajo en la difusión de la democracia 182. Las referencias internacionales en el ámbito de la libertad sindical y de asociación y de la negociación colectiva son los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT 171. La extensión de la democracia a lo largo de los últimos decenios del siglo XX fue acompañada de un incremento del número de ratificaciones de los convenios de la OIT en materia de libertad sindical. En muchos países donde se imponían severas restricciones a la libertad sindical, se han reducido en gran medida los obstáculos legales al funcionamiento de los sindicatos y las organizaciones de empleadores libres. En consecuencia, se ha producido una generalización y un desarrollo de la negociación colectiva y el diálogo social. No obstante, los cambios que se han producido simultáneamente en los planos económico y social han desembocado en una considerable transformación del movimiento laboral organizado y, en cierta medida, también de las organizaciones de empleadores. Descenso de la afiliación sindical en la mayoría de los países 183. La tasa de sindicación de la fuerza laboral ha caído en la mayoría de los países. Este descenso resultó especialmente notable en los antiguos países comunistas, donde la afiliación a organizaciones controladas por el partido era prácticamente obligatoria. En la UE, la tasa de sindicación era de cerca del 26 por ciento en 2002, alcanzándose tasas inferiores en los «nuevos» Estados miembros 172. En 2000 la tasa de afiliación sindical en los Estados Unidos también había descendido a cerca del 13 por ciento, frente al 15 por ciento de diez años antes. En el Japón, un 22 por ciento de los trabajadores forman parte de sindicatos, lo cual supone también un descenso de cerca de tres puntos porcentuales respecto de 1990 173. La tasa de afiliación sindical en los países en desarrollo es igualmente variable, y depende en gran medida del tamaño de la fuerza laboral no agrícola. También son escasas las fuentes de información. Si se mide la tasa de sindicación en términos de proporción del empleo total (formal) remunerado entre 2000 y 2003, oscila entre 25 y el 45 por ciento en países como el Brasil, Egipto, Mauricio, Nicaragua, Singapur y Sri Lanka; entre el 10 y el 20 por ciento en la India, República de Corea y Costa Rica; y por debajo del 10 por ciento en otros muchos países. Sin embargo, si se mide en términos de proporción del empleo total, incluida la economía urbana informal y la agricultura, las cifras de densidad sindical son mucho menores en países como la India 174. La afiliación sindical en la nueva economía no consigue compensar el descenso del empleo en los sectores «tradicionales» 184. La causa principal del descenso de la afiliación sindical en los países industriales es la caída del empleo en sectores muy sindicalizados tales como el carbón, los ferrocarriles, la siderurgia, los astilleros y las manufacturas en general. La afiliación en los sectores de los nuevos servicios y en las empresas de menor tamaño no ha permitido compensar este descenso. Los sindicatos del sector público se han visto menos afectados por el descenso de la sindicación que los del sector privado. El descenso de la afiliación sindical es mucho menos importante en aquellos países donde los sindicatos desempe- ñan un papel importante en el sistema de seguridad social, como por ejemplo, en Escandinavia. 171 Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). 172 Comisión Europea: Industrial relations in Europe 2004 (Bruselas, 2004), cuadro 1.3. 173 OCDE: Employment Outlook (París, 2004), cuadro 3.3. 174 S. Lawrence y J. Ishikawa: Trade union membership and collective bargaining coverage: statistical concepts, methods and findings (Ginebra, OIT, 2005). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 67 El papel más importante que desempeñan las mujeres en los sindicatos permite albergar la esperanza de reducir la desigualdad de género en el trabajo 185. En este contexto de descenso de la afiliación, en muchos países la participación de las mujeres afiliadas a los sindicatos está creciendo. La presencia o la toma de responsabilidades por parte de las mujeres en los órganos de toma de decisiones resulta esencial para promover la igualdad de género en el mundo del trabajo. La igualdad en la participación y representación de hombres y mujeres en el diálogo social a los máximos niveles tiene la posibilidad de influir sobre los resultados obtenidos en el mercado de trabajo. Esto puede dar lugar a la eliminación de las barreras que impiden a la mujer dedicarse plenamente al empleo en pie de igualdad con el hombre, y a la desaparición de cualquier discriminación en cuanto a su capacidad para implicarse en pie de igualdad en las oportunidades de trabajo decente. Así pues, la igualdad en términos de participación en la toma de decisiones puede desembocar en la introducción de una legislación y una política más orientadas a la igualdad de género a efectos de la conciliación entre la vida familiar y la vida laboral, a una mayor igualdad de acceso a las oportunidades de trabajo decente, y a una protección social reforzada para los hombres y mujeres que desarrollan su actividad en puestos de trabajo informales y poco seguros. La hostilidad social y política es un obstáculo a los esfuerzos de organización 186. Un factor menos tangible que afecta a la afiliación sindical es la evolución del entorno social y político de algunos países. Los sindicatos dependen de la presencia de voluntarios en el lugar de trabajo que se ocupen de mantener los niveles de organización. Si el desempeño de este importante papel social despierta la hostilidad de los gestores, los empleadores u otras figuras de autoridad, y se percibe como un riesgo para la continuidad en el empleo, el número y el entusiasmo de los voluntarios se ve reducido. Parece probable que una parte de las dificultades a las que han de enfrentarse los sindicatos en algunos países se debe a una protección insuficiente de los activistas sindicales frente a la discriminación, especialmente cuando se trata de la contratación en lugares de trabajo donde antes no había presencia sindical. La evolución del empleo afecta a las organizaciones de empleadores 187. La evolución estructural del empleo también está afectando a las organizaciones de empleadores, si bien resulta más difícil determinar en qué medida. Según los datos obtenidos en Europa, las empresas afiliadas a organizaciones de empleadores siguen dando empleo a cerca del 60 por ciento de todos los trabajadores. Se trata probablemente de una cifra relativamente elevada en comparación con otras regiones, si bien la afiliación es menor en los nuevos Estados Miembros de Europa Central y Oriental. El apoyo a la constitución de instituciones de los empleadores sigue revistiendo importancia para los países en proceso de transformación 175. Consolidación de las estructuras sindicales y de los empleadores 188. La estructura de los sindicatos y de las organizaciones de empleadores ha evolucionado en algunos países como consecuencia de las numerosas fusiones de sindicatos y de la agrupación de asociaciones empresariales que hasta entonces actuaban por separado para tratar las cuestiones comerciales y laborales. En noviembre de 2006, la Confederación Mundial del Trabajo (CMT) y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) constituirán una nueva organización laboral global que reunirá a la mayoría de los centros sindicales nacionales independientes y democráticos. En Europa, aunque la cobertura de los convenios colectivos se reduce, sigue siendo elevada 189. El descenso de la participación en los sindicatos y, en cierta medida, en las organizaciones de empleadores ha tenido algunas repercusiones sobre la cobertura y el contenido de la negociación colectiva y de otras instituciones de diálogo social. No obstante, en muchos países los trabajadores que se benefician de los convenios colectivos son muchos más que los que son miembros de sindicatos o trabajan para empresas afiliadas a organizaciones de 175 Comisión Europea: Industrial relations in Europe 2004, op. cit., cuadro 1.5. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 68 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO empleadores. Por ejemplo, en los Estados de la UE, cerca del 78 por ciento de los trabajadores en la antigua UE-15, y el 35 por ciento de los trabajadores en los nuevos Estados miembros de la UE, quedaban abarcados por convenios colectivos en 2001. Estas cifras son elevadas si se comparan con las de otros países, debido al permanente vigor de la negociación sectorial y al recurso a procedimientos voluntarios o legales para que los convenios sean de obligado cumplimiento para todos los empleadores en el sector de que se trate. En 2000 el promedio en los países industriales de la OCDE era del 35 por ciento, frente al 45 por ciento en 1980. Se dispone de escasa información respecto de la cobertura de la negociación colectiva en los países en desarrollo, donde esta práctica es menos frecuente que en los países industriales, y queda limitada principalmente al sector público y a las empresas de mayor tamaño176. Tendencias a una mayor descentralización de la negociación 190. En algunos países se observa un cambio del plano de la negociación, pasándose del plano nacional o sectorial a la negociación a escala de la empresa o de la fábrica. En otros países, la negociación se produce en dos o tres planos distintos, y el grado de descentralización puede variar de una ronda a otra. En diversos países europeos, se observa dentro del marco sectorial o nacional una tendencia a la conclusión de acuerdos de carácter más local 177. Sin embargo, esto contrasta con la reaparición en algunos países de los acuerdos tripartitos sobre pactos sociales que, abarcan cuestiones tales como la remuneración, la formación, las transferencias sociales, las estrategias fiscales y las reformas de la legislación laboral 178. Aparición del diálogo social internacional 191. Una nueva tendencia es la que representa el diálogo social en el plano internacional entre empresas multinacionales y federaciones sindicales mundiales. A finales de 2005, existían más de 40 acuerdos marco basados en gran medida en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, que abarcaban a más de 3,5 millones de trabajadores. Estos acuerdos no tratan de cuestiones tales como la remuneración y las condiciones de trabajo, pero establecen principios acordados que pueden propiciar una mejora en las relaciones entre los sindicatos y la dirección en todos los planos de una empresa de carácter mundial. 6. Dimensiones internacionales de la gobernanza del mercado de trabajo Marcos nacionales para los mercados laborales y de productos 192. Los actuales mecanismos de gobernanza del mundo del trabajo, que son principalmente la legislación y la negociación colectiva, evolucionaron a lo largo de los siglos XIX y XX en un contexto que quedaba limitado por el alcance jurisdiccional del Estado nación. Pero incluso durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX, se observa una dimensión internacional del desarrollo de la legislación laboral, en parte como consecuencia de los intereses coloniales, pero también como consecuencia de la labor desarrollada por la OIT y sus precursores a fin de establecer normas comunes para la legislación y la práctica nacionales. Sin embargo, las repercusiones de los sistemas de gobernanza del mercado de trabajo sobre el precio y la calidad de los productos finales, así como sobre las relaciones sociales, se limitaba principalmente a los mercados nacionales. 176 OECD: Employment Outlook, Lawrence e Ishikawa, op. cit. 177 P. Marginson y K. Sisson: European integration and industrial relations: multi-level governance in the making (Nueva York, Palgrave Macmillan, 2004). 178 H. C. Katz y O. Darbishire: Converging Divergences: worldwide changes in employment systems (Ithaca, Nueva York, Cornell University Press, 2000). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 69 Globalización de los mercados de productos 193. En el siglo XXI, los mercados de bienes y servicios son cada vez más de alcance mundial. La capacidad de los trabajadores para circular en el plano internacional es mucho menor, si bien la migración laboral adquiere importancia y sigue creciendo. Esto ha dado lugar a un nuevo entorno para la legislación laboral y el diálogo social. El inicio de reformas o el mantenimiento de la situación se valoran a menudo a partir de las repercusiones previstas sobre la competitividad de las empresas individuales o del país en su conjunto. Se internacionaliza la preocupación por la equidad de las condiciones de trabajo 194. Al mismo tiempo, las condiciones de trabajo en otros países suscitan una atención creciente entre los trabajadores, los consumidores, las empresas y los gobiernos, atención que se debe, al menos en parte, a los temores legítimos de que una mayor competencia internacional acabe por socavar los progresos sociales que se lograron con tanto esfuerzo. Además, la preocupación mundial que provocan los abusos de los derechos humanos y de la pobreza persistente en otros países ha ido aumentando a medida que se disponía de más información. Sin embargo, no puede negarse que las incertidumbres surgidas a raíz de la creciente competencia internacional también pueden explotarse para defender objetivos proteccionistas de miras estrechas. Aumentan las influencias internacionales sobre la gobernanza del mercado laboral 195. La conciencia creciente respecto de las dimensiones internacionales de la gobernanza del mercado laboral ha dado lugar a enfoques distintos, pero que se solapan, respecto de la modernización y la adaptación. En primer lugar, como se afirmó anteriormente, son muchos los países que están revisando su legislación nacional o sus mecanismos de diálogo social, a menudo con el objetivo explícito de igualar los resultados obtenidos por los competidores y, en ocasiones, de importar sus mecanismos de gobernanza. Esto puede definirse como un proceso de competencia o emulación de regímenes. Por ejemplo, las comparaciones entre los sistemas del mercado laboral de los Estados Unidos, europeo y japonés se utilizan con frecuencia para apoyar los argumentos en favor de la reforma, aun cuando se disponga de escasas pruebas respecto de la superioridad de cualquiera de estos modelos. La segunda tendencia es la búsqueda de mecanismos para armonizar las legislaciones, si no en el plano global, si al menos dentro de un mercado regional como, por ejemplo, el creado por la Unión Europea. Estos enfoques se basan a menudo en la búsqueda de una base social común a efectos de la competencia. La tercera respuesta consiste en llevar la reflexión más allá de las jurisdicciones nacionales y definir normas que las empresas multinacionales puedan aplicar donde quiera que desarrollen sus actividades y a los subcontratistas que trabajan para ellas. El marco de gobernanza para este enfoque es el de un sistema global de producción y, en consecuencia, las normas no son de obligado cumplimiento pero, hasta la fecha, se basan en otros mecanismos de aplicación tales como las presiones del mercado sobre las empresas para que mantengan una reputación en términos de la responsabilidad social de la empresa. Aparición en el mercado de un enfoque más integrado de los derechos laborales 196. Una característica nueva e importante de los debates relativos a la reforma de la legislación laboral nacional, al establecimiento de bases sociales comunes en el plano regional o global y a la responsabilidad social de la empresa es que los derechos laborales ya no se consideran como ajenos u opuestos al mercado, sino que se tratan como un factor del mismo 179. Para la OIT, es evidente que este enfoque no es nuevo. La posibilidad de establecer una relación positiva entre una mejora de la productividad y de las condiciones y derechos laborales es uno de los cimientos del sistema tripartito de gobernanza y normativo de la OIT. No obstante, hace poco que se ha generalizado 179 Hepple, op. cit., pág. 15. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 70 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO la aceptación de la noción de que una mejor aplicación de los derechos laborales puede contribuir al desarrollo del mercado de bienes y servicios. Competencia y emulación de los regímenes El aumento de la competencia incrementa la presión en favor de la flexibilidad 197. El aumento de la competencia mundial ha llevado a las empresas de todos los tamaños a tratar de introducir cambios más rápidos, más frecuentes y más amplios en el lugar de trabajo, es decir, a lograr «flexibilidad». El aumento de la flexibilidad puede tener en la práctica significados muy distintos según la empresa y sector de que se trate. Los economistas del trabajo distinguen a menudo entre la flexibilidad «funcional» y la flexibilidad «numé- rica». La primera implica cambios de tareas, funciones, horarios de trabajo y competencias laborales en el contexto de una fuerza de trabajo más o menos estable. La segunda indica la capacidad para contratar o despedir con mayor facilidad, en un esfuerzo por ajustar el número de trabajadores al de pedidos recibidos. Pero la estabilidad del empleo sigue siendo importante 198. En los debates sobre la flexibilidad de los sistemas de gobernanza de los mercados de trabajo nacionales, se observa una tendencia a centrar la atención en cuestiones tales como la terminación del empleo. Sin embargo, para muchas empresas revisten importancia la estabilidad en el empleo y la retención de los trabajadores que disponen de sólidos conocimientos técnicos especializados 180. Como reflejo de la importancia que tiene lograr un equilibrio entre el fomento de la movilidad externa y el de la seguridad y el compromiso, en la mayoría de los países las reformas de la legislación laboral han dado lugar a cambios graduales más que cambios sistémicos. También resulta evidente que no existe un modelo único que garantice el éxito. Distintos regímenes de legislación laboral han demostrado su elevado grado de compatibilidad con el logro de altos niveles de competitividad en los mercados mundiales. Por ejemplo, en la clasificación que establece el informe sobre la competitividad global, publicado por el Foro Económico Mundial, los países nórdicos se han situado durante varios años junto a los Estados Unidos y a Singapur en los diez primeros puestos 181. Mayor riesgo de «competencia a la baja» en los trabajos de ensamblaje poco calificados que hacen un uso intensivo de la mano de obra 199. Ello no obstante, las presiones en favor de la flexibilidad han causado preocupación por el hecho de que, al competir por unas inversiones exteriores que son escasas, algunos países podrían relajar la legislación laboral que protege a los trabajadores frente a la explotación. Se trata de un riesgo que es más probable en los países especializados en actividades de ensamblado, que requieren un uso intensivo de mano de obra poco calificada, y en los que existe una abundante oferta de mano de obra. La proliferación de zonas francas industriales, en las que no se aplica la legislación laboral nacional, ha agravado esta inquietud. Existe el riesgo de que esta modalidad de competencia ocasione una llamada «competencia a la baja». No obstante, otros factores sugieren que es posible evitarlo. La competitividad y el desarrollo exigen estrategias para incrementar el valor añadido 200. Para que la inversión extranjera directa en los sectores manufactureros orientados a la exportación contribuya al desarrollo nacional de los países con bajos niveles de ingresos, es importante que se integre dentro de una estrategia destinada a aumentar el valor añadido, las calificaciones, la transferencia de tecnología y, de este modo, el crecimiento económico y la reducción de la pobreza. Si no se logra que la totalidad o una gran parte de los beneficios permanezcan en el país, es poco lo que cabe esperar de un enfoque de empleo a toda costa destinado a atraer las IED. Las políticas de empleo y la legislación laboral tienen pues que enmarcarse dentro de una 180 P. Auer y S. Cazes: Employment Stability in the Age of Flexibility. Evidence from industrialized countries (Ginebra, OIT, 2003). 181 WEF: Global Competitiveness Report 2005-06, op. cit. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 71 estrategia dinámica para elevar la productividad, las calificaciones y las condiciones de trabajo con miras a lograr una mayor competitividad. El respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo contribuye a estas estrategias nacionales. Colaboración para crear bases sociales comunes en el plano internacional Las innovaciones regionales encabezadas por la Unión Europea 201. Las medidas de colaboración destinadas a promover el respeto de unos principios compartidos y a evitar socavarlos son las que han inspirado desde 1919 la elaboración de normas de la OIT y, más recientemente, otras iniciativas de carácter regional. La Unión Europea ha asumido un destacado papel en este terreno. Desde la adopción del Protocolo social de Maastricht en 1991, que se incorporó en 1999 al Tratado de la Unión Europea de Amsterdam, la Comisión Europea tiene autoridad para promover acuerdos de ámbito europeo entre la Unión de Confederaciones Industriales y de Empleadores de Europa (UNICE), el Centro Europeo de Empresas con Participación Pública y de Empresas de Interés Económico General (CEEP) y la Confederación Europea de Sindicatos (CES). Estas actividades de promoción han desembocado en la conclusión de diversos convenios colectivos, cuyas disposiciones se han recogido ulteriormente en directivas europeas de obligado cumplimiento. Entre los temas abarcados por estas directivas figuran la licencia parental, el trabajo a tiempo parcial, el trabajo de duración determinada y el tiempo de trabajo en los sectores marítimo y del transporte aéreo. Desde 1994 la Directiva sobre Comités de empresa europeos ha dado lugar a la constitución de unos 650 Comités, que representan a más de 11 millones de trabajadores, con el fin de promover mejoras en los procesos de información y de consulta entre los directivos de las empresas y su personal en el marco de reuniones paneuropeas 182. Disposiciones laborales y sociales vinculadas a los acuerdos regionales de libre comercio 202. Las áreas regionales de libre comercio tales como el TLCAN, el MERCOSUR y la SADC también han incluido una dimensión laboral y social, a menudo basada en los principios o las prácticas de la OIT. En la actualidad, están funcionando diversos mecanismos que persiguen el objetivo común de desalentar cualquier tendencia al menoscabo de las protecciones laborales existentes y de promover un reforzamiento de la legislación, especialmente en lo que se refiere a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. La UE y los Estados Unidos también han incluido en sus políticas comerciales y de ayuda incentivos destinados a mejorar los regímenes de legislación laboral, como es el caso de sus respectivos sistemas de preferencias generalizadas para las reducciones arancelarias. Los sistemas globales de producción plantean nuevos desafíos en materia de gobernanza Repercusiones del crecimiento de los sistemas globales de producción sobre el empleo 203. La proliferación de los sistemas globales de producción, y especialmente los cambios de ubicación de las labores de ensamblado, ha dado lugar a un animado debate respecto de si contribuyen o perjudican al desarrollo. También han planteado la cuestión de la necesidad de nuevas modalidades de gobernanza para proteger a los hombres y mujeres que trabajan tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Por una parte, las condiciones existentes en las fábricas de productos para la exportación de 182 La Directiva del Consejo (94/45/EC) abarca a todas las empresas con más de 1.000 empleados y al menos 150 en dos Estados miembros. Diecisiete empresas de dos Estados que no son miembros, Noruega y Suiza, también han creado comités de empresa europeos. Véase Comisión Europea: Industrial Relations in Europe 2004 (Bruselas, 2004), capítulo 5. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 72 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO muchos países en desarrollo son mejores que las imperantes en las economías agrícolas o en las economías urbanas de las que proceden muchos de los trabajadores. Además, muchos de los puestos de trabajo en las líneas de montaje los ocupan mujeres que, de otro modo, hubieran dispuesto de escasas oportunidades para obtener un empleo remunerado. Por otra parte, existe la inquietud de que, en los países industrializados, desaparezcan las oportunidades para los trabajadores poco calificados, y de que este fenó- meno comience a afectar cada vez más a los trabajadores de oficina de clase media, a medida que algunos de los servicios comiencen a organizarse de manera similar. Aumento del número de iniciativas de responsabilidad social de la empresa 204. Estas inquietudes respecto de los sistemas globales de producción han llevado a las empresas multinacionales a ofrecer distintas respuestas. La responsabilidad social de la empresa (RSE) es una manera de que las empresas tomen en consideración las repercusiones que tienen sus actividades sobre la sociedad, y en la que afirman los principios y valores por los que se rigen tanto sus propios métodos y procesos internos como su relación con los demás actores. La RSE es una iniciativa de carácter voluntario y que sólo depende de la empresa, y se refiere a actividades que se considera rebasan el mero cumplimiento de la legislación. Así pues, la RSE es un concepto que se corresponde con el contexto general de la gobernanza, dado que trata de establecer en las empresas normas de comportamiento que afectan a la manera de organizar y realizar el trabajo. La RSE abarca una amplia gama de iniciativas 205. La RSE abarca una amplia gama de iniciativas, entre las que figuran los códigos de conducta de las empresas, destinados a orientar el comportamiento de los directivos respecto de las cuestiones ligadas al empleo y a la implicación de la comunidad 183. Otras iniciativas implican a federaciones empresariales nacionales o internacionales, que suelen abarcar sectores específicos. Algunas son de origen no gubernamental, pero solicitan la adhesión de las empresas. Muchas son de carácter meramente declarativo, mientras que otras entrañan medidas de gran alcance en materia de presentación de informes y de control, en algunos casos mediante el recurso a auditores sociales externos. La inversión socialmente responsable, que está estrechamente relacionada con la RSE, implica por parte de los grupos de inversión (a menudo fondos de pensiones o fondos de inversión) una evaluación de las empresas en las que invierten atendiendo a criterios de responsabilidad social. Casi 1 de cada 10 dólares, es decir, 2,3 billones de un total de 24, 4 billones de dólares de los Estados Unidos objeto de una gestión profesional en los Estados Unidos, se invierte en inversiones socialmente responsables 184. En muchos casos, las cuestiones sociales y de responsabilidad medioambiental se abordan a través de las mismas iniciativas. La Corporación Financiera Internacional (CFI), que es el órgano del Banco Mundial que se encarga de la financiación privada, ha reforzado recientemente las normas medioambientales y en materia de resultados sociales que aplica a las solicitudes de préstamo, al incluir disposiciones de derechos laborales basadas en los principios y derechos fundamentales en el trabajo de la OIT 185. La aplicación práctica de la RSE y sus relaciones con la legislación 206. Existe un importante debate sobre la RSE y sobre el papel de las empresas en la sociedad. Algunos expresan inquietud ante la posibilidad de que las expectativas que despiertan las iniciativas de la RSE vayan mucho más allá de lo que cabría incluir dentro del papel que corresponde legítimamente 183 Una base de datos en línea de la OIT recoge información relativa a más de 800 iniciativas de responsabilidad social de la empresa (www.ilo.org/basi). 184 Social Investment Forum: 2005 Report on Socially Responsable Investing Trends in the United States (Washington, 2006), en www.socialinvest.org/areas/research/trends/sri_trends_report_2005.pdf. 185 CFI: IFC reviews environmental and social standards (www. ifc.org/ifcext/media.nsf/Content/IFC_ Performance_Standards). ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 73 a una empresa en la sociedad: la RSE no puede cumplir el papel que corresponde al gobierno. Al mismo tiempo, otros pueden mostrarse de acuerdo con la primacía otorgada a la legislación y su aplicación, y señalan que no debería confundirse la RSE con lo que la sociedad considera como las responsabilidades sociales de las empresas: la RSE es un concepto voluntario, que se refiere a responsabilidades definidas de manera unilateral por la dirección de la empresa. También se expresan críticas en el sentido de que, en algunos casos, los compromisos en materia de RSE representan poco más que meras declaraciones de intención. Existe inquietud respecto del número y la calidad de las auditorías que llevan a cabo los compradores. Algunos argumentan que, con ello, se está introduciendo en las cadenas de suministro una multiplicidad de demandas y de costos innecesarios, con escaso beneficio para los proveedores en términos de expansión del mercado, o para los trabajadores en términos de la mejora de sus condiciones de trabajo. La OIT y los códigos voluntarios de la OCDE 207. Con anterioridad al actual interés por la RSE y a diferencia de las iniciativas privadas, ya que se trata de declaraciones públicas oficiales que cuentan con el respaldo de los gobiernos, existe la Declaración tripartita de principios sobre las empresas multinacionales y la política social (Declaración EMN) de la OIT. Adoptada en 1977 y revisada en 2000, representa un conjunto único de directrices para la acción voluntaria en el ámbito laboral y la única que ha obtenido el acuerdo de los gobiernos, las organizaciones de empleadores y los sindicatos sobre la base de normas universales. Las Directivas de la OCDE para las empresas multinacionales (Directivas de la OCDE), adoptadas en 1976 y revisadas en 2000, también cuentan con el respaldo de los gobiernos. Contienen recomendaciones no vinculantes que enuncian «principios y normas voluntarias para una conducta empresarial responsable compatibles con las legislaciones aplicables». Juntos, estos dos instrumentos articulan un conjunto de principios destinado a orientar las actividades globales de las empresas y sus políticas sociales, y tienen como objetivo inspirar las políticas y prácticas adecuadas en materia de RSE. 208. El Pacto Mundial de las Naciones Unidas es una asociación, creada por Pacto Mundial iniciativa del Secretario General Kofi Annan, destinada a reunir a las empreDiálogo social global: acuerdos marco entre las empresas multinacionales y los sindicatos En un proceso iniciado en el decenio de 1990, con una posterior aceleración tras la adopción de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, un número creciente de empresas multinacionales está suscribiendo «acuerdos marco» con las federaciones sindicales mundiales de representatividad sectorial. A comienzos de 2006, 43 empresas habían concluido acuerdos aplicables a más de 3,7 millones de trabajadores. Por regla general, en estos acuerdos se establece el compromiso de las empresas y de los sindicatos de respetar las normas fundamentales de la OIT en el marco general de las actividades de cada empresa. En algunos acuerdos, se incluyen cláusulas de procedimiento que prevén su revisión periódica. En ciertos casos, los acuerdos marco han servido para que las empresas desarrollaran relaciones más estrechas con los sindicatos en un ámbito internacional que, según se ha comprobado, favorece la resolución de las controversias relativas a cuestiones tales como la reestructuración de las actividades empresariales. La mayoría de los acuerdos marco abarca a empresas en las que el sindicato presente en la sede ha establecido una relación de negociación con la compañía. En muchos casos, otras empresas filiales también cuentan con una buena organización, y los sindicatos tienen que conocerse unos a otros a través de la federación sindical mundial a la que pertenecen. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 74 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO sas y a las Naciones Unidas, sus organismos, el movimiento sindical y la sociedad civil para que, juntos, demuestren que una economía globalizada puede ser sostenible e incluyente. El Pacto Mundial se compone de diez principios relacionados con los derechos humanos, el trabajo, el medio ambiente y la transparencia. La sección dedicada al trabajo se basa en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Influencia de la OIT 209. Una característica común de las nuevas iniciativas privadas en materia de RSE, la Declaración EMN de la OIT, las Directivas de la OCDE y el Pacto Mundial de las Naciones Unidas es la inspiración de sus disposiciones relativas a las cuestiones de empleo en las normas de la OIT. Como resulta evidente, la Declaración EMN de la OIT es el instrumento cuyas fuentes remiten de manera más sistemática a los convenios, recomendaciones y repertorios de recomendaciones prácticas de la OIT, pero las demás también se inspiran específicamente, de manera explícita o implícita, en los principios y derechos fundamentales en el trabajo establecidos por la OIT. Reputación: ¿un mecanismo de aplicación basado en el mercado? 210. Los códigos de RSE, la Declaración EMN de la OIT, las Directivas de la OCDE y el Pacto Mundial de las Naciones Unidas fijan normas de comportamiento para los empleadores que desarrollan su actividad en el plano internacional, pero evita la clásica vía jurídica internacional de la ratificación e incorporación de las normas a la legislación aplicable por los tribunales nacionales. Dado que, en el terreno del empleo, se inspiran en gran medida en unos convenios y recomendaciones de la OIT que han sido a menudo reflejados en la legislación nacional, existe un considerable grado de duplicación entre las iniciativas de la RSE destinadas a influir sobre el comportamiento de los gestores y las obligaciones legales de los mismos. Sin embargo, hasta la fecha el principal incentivo para respetar dichos instrumentos voluntarios es mejorar o evitar el deterioro de la reputación de una empresa en el mercado. El principal mecanismo para aplicar los principios de dichos códigos es la transparencia, esto es, el riesgo de que pueda quedar expuesta la renuncia de una empresa a aplicar unas normas de comportamiento que aceptó voluntariamente, con la consiguiente merma de su reputación y la posible pérdida de negocio. Así pues, las reacciones de los consumidores, los inversores y los socios empresariales están desempeñando un importante papel a la hora de incitar al respecto de dichos códigos. Posibilidades y límites de la RSE 211. Algunos instrumentos de la RSE integran mecanismos para llevar a cabo una auditoría del comportamiento y adoptar medidas correctoras. Otros muchos no disponen de estos mecanismos, o cuentan con sistemas que no permiten una evaluación fiable del comportamiento. No obstante, el debate respecto de la «aplicación» de los códigos voluntarios pone de manifiesto la diferencia entre la RSE y la legislación. Los principios de la RSE son básicamente buenas prácticas que, en la mayoría de las circunstancias, las propias empresas tienen interés en aplicar. Sin embargo, no pueden reemplazar la legislación destinada a prevenir las prácticas inadecuadas y que permite la imposición de sanciones. El valor potencial de la RSE es el de alentar a los empleadores a adoptar prácticas óptimas que vayan más allá de las exigencias jurídicas mínimas, y el de reducir los gastos que entraña para el Estado, los trabajadores y las propias empresas el cumplimiento de la legislación. También pueden servir para configurar un proceso de diálogo entre las empresas y los sindicatos y otras organizaciones de la sociedad civil, que facilite la solución de los conflictos y la definición de ámbitos para la colaboración. Una cuestión que comienza a plantearse es la que se refiere a la relación entre los sistemas generalmente públicos de inspección laboral, que quedan abarcados por el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), ratificado por 135 países, y los nuevos mecanismos de carácter privado destinados a velar por el cumplimiento de los códigos voluntarios. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 75 7. La eficacia del sistema de normas internacionales del trabajo Influencia generalizada de las normas de la OIT 212. Las tres dimensiones entrelazadas de la gobernanza del mercado laboral que se describen más arriba se asientan en gran medida en los cimientos del sistema de normas internacionales del trabajo de la OIT. Las normas internacionales del trabajo son instrumentos jurídicos elaborados por los mandantes de la OIT, en los que se fijan los principios y derechos básicos en el trabajo. Se trata o bien de convenios, que son tratados internacionales jurí- dicamente vinculantes que pueden ser ratificados por los Estados Miembros, o bien de recomendaciones, que sirven como directrices no vinculantes. En términos generales, en los convenios se establecen los principios básicos que han de aplicar los Estados Miembros que los ratifiquen, mientras que en las recomendaciones se ofrecen directrices más detalladas respecto de la manera en que podrían aplicarse los principios. Las legislaciones laborales de la mayoría de los países abordan cuestiones que se tratan en el contexto de las normas internacionales del trabajo. En algunos casos, la influencia es directa; en otros casos, su similitud puede deberse en mayor medida a un proceso de deliberación que desembocó en resultados muy similares. Aunque numerosos convenios de la OIT han sido objeto de un elevado número de ratificaciones, esta medida no basta para determinar la influencia de las normas de la OIT. Los convenios que no han sido ratificados y las recomendaciones más detalladas que los acompañan también configuran a menudo el programa de elaboración de la legislación laboral. La autoridad de las normas procede de la implicación tripartita a escala mundial en su formulación y aplicación 213. El proceso de elaboración de los convenios y recomendaciones también tiene repercusiones. Estos son elaborados por representantes de los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, y son adoptados en el contexto de la reunión anual de la Conferencia Internacional del Trabajo. Una vez que una norma ha sido adoptada, se requiere a los Estados Miembros que, en virtud de la Constitución de la OIT, los sometan a sus autoridades competentes (normalmente el parlamento). En el caso de los convenios, ello entraña su estudio a efectos de su ratificación, que es un compromiso de aplicar el convenio en la legislación y la práctica nacionales y de presentar periódicamente memorias respecto de su aplicación. En caso necesario, la OIT facilita asistencia técnica. Además, pueden iniciarse procedimientos de queja y de reclamación contra los Estados Miembros en caso de violación de un convenio que éstos hayan ratificado. Este diálogo entre la Organización y sus Estados Miembros contribuye a aclarar la intención que inspira a las distintas normas y las diversas maneras en que pueden reflejarse los principios en la legislación y la práctica. Unos principios universales con una flexibilidad integrada para responder a las distintas circunstancias nacionales 214. Las normas se adoptan por mayoría de dos tercios de los votos de los mandantes de la OIT y, en consecuencia, son expresión de principios universalmente reconocidos. Al mismo tiempo, reflejan el hecho de que los países presentan circunstancias culturales e históricas, sistemas jurídicos y niveles de desarrollo económico diferentes. En efecto, la mayoría de las normas han sido formuladas de modo que resulten lo suficientemente flexibles como para poderse trasladar a la legislación y a la práctica nacionales tomando en la debida consideración las diferencias de estas últimas. Por ejemplo, las normas relativas a los salarios mínimos no exigen a los Estados Miembros instaurar un salario mínimo específico, sino que establezcan un mecanismo para la fijación de unas tasas salariales mínimas apropiadas. El proceso de revisión se centra en los esfuerzos de promoción respecto de 71 convenios actualizados 215. Como parte de un proceso en curso, orientado a una importante renovación del Código Internacional del Trabajo, el Consejo de Administración ha revisado todas las normas de la OIT adoptadas antes de 1985, con excepción de los convenios fundamentales y prioritarios, a fin de determinar si debían ser revisados. Como resultado de dicho examen, 71 convenios — ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 76 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO incluidos los convenios fundamentales y los que se adoptaron después de 1985 — se consideraron «actualizados», y se recomendó una promoción activa de los mismos entre los 185 adoptados desde 1919. La estrategia del Consejo de Administración de la OIT en el ámbito de las normas consta de cuatro elementos. El primer elemento es el relativo a la garantía de una mejor promoción y aplicación de las normas actualizadas de la OIT; el segundo elemento se centra en el fortalecimiento de los mecanismos de control; el tercer elemento es el relativo a la promoción de la difusión de las normas de la Organización; y el cuarto es el que se refiere a la asistencia técnica, la cooperación técnica y el fortalecimiento de las capacidades. Concebidas para ayudar a los legisladores, las normas de la OIT sirven de referencia para otros mecanismos de gobernanza del mercado laboral 216. Las normas internacionales del trabajo son fundamentalmente herramientas destinadas a los gobiernos que, en consulta con los empleadores y los trabajadores, están tratando de redactar y aplicar una legislación laboral y una política social ajustadas a las normas internacionalmente reconocidas. En muchos países, los tribunales pueden acudir a las normas internacionales del trabajo para adoptar decisiones sobre casos en los que la legislación nacional resulta inadecuada o inexistente, o basarse en las definiciones que figuran en las normas, tales como «trabajo forzoso» o «discriminación». Además de configurar la legislación, las normas internacionales del trabajo pueden ofrecer orientación para la formulación de políticas nacionales y locales en ámbitos tales como el empleo y la conciliación de la vida laboral y la vida familiar. También pueden aprovecharse para mejorar distintas estructuras administrativas tales como la administración del trabajo, la inspección del trabajo, la administración de la seguridad social, los servicios de empleo, etc. Las normas, aplicadas por los órganos de solución de conflictos laborales, también pueden servir como fuente de inspiración para unas buenas relaciones laborales, y también como modelos para los convenios colectivos. Se utilizan cada vez más como puntos de referencia para las iniciativas en materia de responsabilidad social de la empresa. Una base social global para la gobernanza del mundo del trabajo 217. La Constitución de la OIT requiere que todos los países ratificantes incorporen los principios de los convenios en su legislación y práctica nacionales y presenten memorias periódicas sobre su aplicación. Además, en la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo, de 1998, se requiere a los países que informen, a lo largo de un ciclo de cuatro años, sobre el efecto dado a los convenios no ratificados y las dificultades encontradas para su ratificación. La Declaración se refiere a los principios relativos a los derechos fundamentales que se plasman en ocho convenios que tratan de la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva, la eliminación del trabajo forzoso u obligatorio, la abolición efectiva de todas las formas de trabajo infantil y la eliminación de la discriminación en el empleo y la ocupación. Juntos, todos esos principios constituyen una base social global para la gobernanza del mundo del trabajo. Un compromiso global por la libertad en el trabajo 218. Desde 1998 la OIT ha recibido 385 nuevas ratificaciones de los ocho convenios, entre ellas 160 ratificaciones del Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil (núm. 182) adoptado en 1999. Al 1.º de mayo de 2006, 119 de los 178 Estados Miembros de la OIT habían ratificado los ocho convenios. El número total de ratificaciones representaba el 88,6 por ciento de las 1.424 ratificaciones posibles (véase el gráfico 10). Libertad en el trabajo en un mercado globalizado 219. Con unos mercados mundiales de las finanzas y los productos manufacturados cada vez más abiertos, la importancia de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo reside en el hecho de que enuncia las libertades básicas que todos los hombres y mujeres que trabajan necesitan para poder intercambiar sin coacción su principal, y a menudo único, activo: su trabajo. Tales libertades proporcionan tanto conceptual como políticamente los fundamentos para la gobernanza del trabajo ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 77 en las sociedades libres y en las economías de mercado abiertas. Unos sistemas de gobernanza sólidos, basados en las normas de la OIT, ofrecen una vía prometedora para equilibrar los objetivos de eficacia, equidad y representación, necesarios para fomentar tanto la competitividad económica como el progreso social. No obstante, la acción nacional por sí sola no basta. Debe estar respaldada por unas políticas internacionales más coherentes, que propicien la multiplicación de las oportunidades de trabajo decente por medio de un crecimiento con mayor coeficiente de empleo. Un nuevo convenio marítimo destinado a convertirse en el marco global para la reglamentación del trabajo en el mar Casi 1,2 millones de marinos trabajan para el sector del transporte marítimo mundial, que representa el 90 por ciento del transporte mundial. Estos trabajadores obtuvieron una nueva «carta de derechos» al celebrarse la 94.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo del 7 al 23 de febrero de 2006 y adoptar una nueva norma en la que se refundían y actualizaban más de 65 normas internacionales del trabajo adoptadas a lo largo de los últimos 80 años. El nuevo Convenio establece el derecho de la gente de mar a unas condiciones de trabajo decente en una amplia gama de temas, y ha de ser aplicable a escala mundial, fácil de entender y de actualizar y aplicarse de manera uniforme. Ha sido concebido para convertirse en un instrumento global conocido como el «cuarto pilar» del régimen reglamentario internacional para un transporte marítimo de calidad, y está destinado a complementar los convenios fundamentales de la Organización Marítima Internacional (OMI). El nuevo Convenio se ha concebido para mejorar el cumplimiento de la normativa por parte de los operadores y propietarios de buques, y para reforzar la aplicación de las normas a todos los niveles. Incluye disposiciones relativas a los procedimientos de que dispone la gente de mar para la presentación de quejas, a la supervisión de los armadores y los capitanes respecto de las condiciones imperantes a bordo de sus buques, a la jurisdicción y el control de los Estados de abanderamiento sobre sus buques, y a las inspecciones por el Estado del puerto de los buques extranjeros. En el Convenio se fijan unos requisitos mínimos para el trabajo de la gente de mar a bordo de los buques, e incluye disposiciones sobre las condiciones de empleo, el alojamiento, las instalaciones de esparcimiento, la alimentación y el servicio de fonda, la protección de la salud, la atención médica, el bienestar y la protección social. Existen algunas características innovadoras en lo que atañe a la OIT. La estructura global del nuevo Convenio difiere de la de los convenios tradicionales de la Organización. Incluye unas disposiciones básicas, seguidas por un código en dos partes y está dividido en cinco títulos, uno de los cuales se dedica al cumplimiento y control de la aplicación. El Reglamento y el Código, que incluye reglas y pautas, se organizan en torno a los cinco títulos antes citados, a saber, los requisitos mínimos para trabajar a bordo de buques; las condiciones de empleo; el alojamiento, las instalaciones de esparcimiento, la alimentación y el servicio de fonda; la protección de la salud, la atención médica, el bienestar y la protección social; y el cumplimiento y control de la aplicación. También se incluye una nota explicativa para ayudar a los Miembros a aplicar el Convenio. Otras innovaciones son las relativas a los procedimientos de enmienda y al sistema de certificación de los buques. ADAPTACION Y MODERNIZACION DE LA GOBERNANZA DEL MERCADO LABORAL 78 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 0 200 400 600 800 1.000 1.200 1.400 1.600 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Ratificaciones Ratificaciones posibles Gráfico 10. Ratificación creciente de los convenios fundamentales de la OIT Año Fuente: OIT, 2006. 1.204 1.211 1.384 1.400 1.416 1.424 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 79 E. Perspectivas Influencias internacionales cada vez más fuertes 220. El trabajo en sus muy diversas formas será un elemento central de la vida de la gente en todas partes del mundo en un futuro próximo. Las cuatro fuerzas identificadas como los principales motores del cambio actualmente en el mundo del trabajo — el imperativo del desarrollo, la transformación tecnológica, la intensificación de la competencia a escala mundial, y la mayor orientación en función de los mercados y un papel más reducido para el Estado — se ejercen a largo plazo. Cabe prever también que las mujeres y los hombres que trabajan percibirán cada vez más su propia situación en relación no sólo con sus colegas en el mismo lugar de trabajo, o con el mismo empleador, o el mismo país, sino también desde una perspectiva mundial. En la presente Memoria hemos visto de qué manera las influencias internacionales sobre el trabajo son cada vez más fuertes. Se trata de una tendencia que ha de persistir y que tiene considerables repercusiones para el papel de la OIT. Perspectivas 1. Continúa el crecimiento de la fuerza de trabajo mundial Ralentización del crecimiento de la población mundial para 2050 221. Las proyecciones de la población hasta 2050 efectuadas por las Naciones Unidas muestran un continuo crecimiento de la población mundial en edad de trabajar casi en su totalidad en los países en desarrollo. No obstante, el ritmo de crecimiento se está ralentizando y en los próximos 25 años muchos países llegarán a un punto en que la relación entre la población dependiente y quienes están en edad de trabajar comience a aumentar. Por ejemplo, se prevé que la población de China se estabilice en alrededor de 1.500 millones en 2030-2035. Se prevé asimismo que la población de la India siga creciendo al menos hasta 2050 y que la población de Africa no deje de crecer hasta alrededor de finales del próximo siglo 186. La fuerza de trabajo mundial se concentra en el mundo en desarrollo 222. Para 2015 la población en edad de trabajar de todo el mundo se situará en alrededor de 5.350 millones de personas; se prevé que dos tercios de ella, es decir, 3.480 millones de personas serán económicamente activas. De ese total, casi 3.000 millones estarán viviendo en el mundo en desarrollo. El 60 por ciento de los trabajadores de todo el mundo serán originarios de Asia. 186 Naciones Unidas: World Population Prospects 2004, op. cit. PERSPECTIVAS 80 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO Estas proyecciones implican un aumento medio anual de la fuerza de trabajo mundial de 43 millones entre 2005 y 2015 187. La creación de empleo tendrá que superar este aumento neto del número de mujeres y de hombres en busca de trabajo a fin de reducir el desempleo y de permitir un aumento en la participación de las mujeres en el mercado de trabajo. Asimismo, se requiere un mayor esfuerzo para mejorar la productividad, los ingresos y las condiciones de trabajo a fin de reducir el número de trabajadores pobres. Potencial para lograr un rápido crecimiento y reducir las desigualdades en el ámbito mundial 223. El imperativo del desarrollo que se ha puesto de relieve al comienzo de esta Memoria será cada vez más apremiante en los próximos años ya que los países más pobres del mundo se esfuerzan por crear trabajo decente y productivo para una fuerza de trabajo joven y en aumento. La oportunidad demográfica generada por este incremento de la fuerza de trabajo potencial, antes de que la disminución del ritmo de crecimiento de la población se traduzca en tasas de dependencia más elevadas, será un período crucial, pues se trata de una oportunidad para un rápido crecimiento de los ingresos per cá- pita y para colmar la brecha en cuanto a los niveles de vida con el mundo ya desarrollado. No obstante, la pandemia del VIH/SIDA amenaza con retrasar el desarrollo en los países más afectados. La integración de las políticas y programas en pro del trabajo decente y productivo en las estrategias de desarrollo será una prioridad no sólo para los países en desarrollo sino también para la comunidad internacional. 2. Las tecnologías avanzadas abren mercados transformando el mundo del trabajo La transformación está tan sólo comenzando 224. La revolución de las TIC es una innovación radical tan importante históricamente como la de la máquina de vapor o la electricidad. Su impacto sigue aún extendiéndose y ha generado además una ola continua de innovaciones en escala a partir del avance decisivo del microchip. Un destacado economista ha sostenido que el entorno empresarial del siglo XXI puede ser aquel en el cual el arma primordial de la competencia no sea el precio sino la innovación188. La drástica disminución del costo de la informá- tica es un importante factor que afecta a una serie de sectores de la manufactura y los servicios. Tanto en los países en desarrollo como en los países desarrollados, las empresas se están moviendo rápidamente para perfeccionar al máximo sus productos y procesos a fin de mantenerse al nivel de los líderes del mercado. Sumada a la apertura de mercados de productos y de capital a nivel internacional, la revolución de las TIC está dando lugar a una transformación de los procesos de producción y de la estructura del empleo por sector y ocupación, así como del contenido y las exigencias en materia de calificaciones de la mayoría de los puestos de trabajo. Riesgos de exclusión 225. La aplicación de las TIC se ve influida en gran medida por los efectos de la conexión a la red; cuanto mayor es el número de empresas, trabajadores y consumidores conectados, mayor es el rendimiento de una inversión individual. A la inversa, el hecho de no estar conectado, o de no tener una conexión rápida y fiable, plantea un riesgo de marginación económica y social, ya que cada vez más los intercambios comerciales, culturales y de conocimientos tienen lugar a través de las redes de TIC. 187 OIT: Base de datos EAPEP, op. cit. 188 W. J. Baumol, The free market innovation machine: Analyzing the growth miracle of capitalism (Princeton University Press, 2004). PERSPECTIVAS CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 81 Necesidad de invertir en educación y calificaciones 226. En los casos en que los efectos de esa conexión en red son poderosos, es esencial una acción coordinada para plasmar los beneficios potenciales de la expansión de la red y evitar los riesgos de exclusión. La organización de una acción coordinada requiere un marco institucional en varios niveles, desde las conexiones del «alimentador» local hasta un programa mundial para ayudar a los países más pobres a acceder a las autopistas mundiales de la era digital. Además, no se trata simplemente de un problema de equipo informático sino también del factor humano, es decir, de los conocimientos básicos de informática y aritmética y de la capacidad de adquirir nuevas calificaciones a lo largo de toda la vida. La revolución de las TIC requiere una gran inversión — con un fuerte componente internacional — en educación y desarrollo de las calificaciones para superar las brechas digitales tanto entre los países como dentro de los mismos. La innovación acelerada y la intensificación de la competencia marcan el ritmo de adaptación 227. La evolución tecnológica ha hecho posible el surgimiento de una economía mundial de mercado abierta mediante la liberalización del comercio y los flujos de capital. Los efectos de estos factores estrechamente interconectados que impulsan el cambio en los lugares de trabajo son a menudo difíciles de desentrañar. La intensificación de la competencia estimula la introducción de nuevos procesos y productos, lo cual a su vez induce a la emulación y suscita más competencia. Este proceso no muestra signos de ralentización y, de hecho, está cobrando fuerza a medida que los efectos de la conexión a la red antes mencionados se ponen de manifiesto. Esto constituye el telón de fondo para un ritmo constante de rápida adaptación en los lugares de trabajo y los mercados de trabajo. 3. Cambios globales en la estructura del empleo Nuevo polo asiático de fabricación 228. El alcance de la automatización de la fabricación mediante las TIC ha dado lugar a una estabilización de la proporción del empleo industrial en el empleo mundial, aunque los números absolutos de las personas empleadas en estos sectores siguen aumentando. China y sus vecinos de Asia Oriental y Sudoriental se están convirtiendo en un nuevo polo de empleo en la fabricación, mientras que el empelo industrial en la mayoría de los países industrializados está en constante disminución, tanto como proporción del empleo total como en números absolutos 189. Una característica adicional del cambio en la fabricación consiste en que es cada vez más necesario para los productores, dondequiera que estén ubicados, mantener su tecnológica al día respecto de la del sector. Nuevas orientaciones en materia de calificaciones para el desarrollo industrial y de los servicios 229. En el caso de los países en desarrollo, esto lleva a pensar que es probable que la manufactura no pueda absorber gran parte del incremento de la oferta de mano de obra, ya que las opciones tecnológicas no calificadas y con gran coeficiente de mano de obra son cada vez menos viables en los mercados mundiales. Esto no quiere decir que los países en desarrollo tengan que evitar las estrategias destinadas a fomentar la inversión en la manufactura; sin embargo, será cada vez más importante incluir un proceso continuo de perfeccionamiento de las calificaciones de los trabajadores y los directivos para asegurar el desarrollo tecnológico y la competitividad, y para captar una proporción razonable del valor añadido en los sistemas globales de producción. Inquietudes similares también se aplican a la exportación de servicios utilizando conexiones a Internet de alta velocidad. En los países industrializados, los puestos de trabajo semicalificados en la manufactura 189 OIT: ICMT-KILM, 4.ª edición, op. cit.. El sector de la industria incluye la explotación de minas y canteras, la construcción, el suministro de agua, gas y electricidad, así como la industria manufacturera que, en la mayoría de los países, representa la mayor parte del empleo en esta categoría. PERSPECTIVAS 82 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO han de seguir disminuyendo como consecuencia de la evolución tecnológica y la competencia de fuentes de más bajo costo. Esto requerirá una mejora de las calificaciones para las industrias existentes a fin de seguir siendo competitivas y también para facilitar la movilidad a sectores en los que el empleo esté en aumento. Aumento de los empleos de categoría superior e inferior en el sector de los servicios de los países industrializados 230. Los empleos respecto de los cuales hay una demanda creciente se encuentran en el sector de los servicios de enormes dimensiones y muy diversificado. En los países industrializados, algunas de las áreas de más rápido crecimiento se encuentran en el sector de los servicios empresariales de carácter gerencial, técnico o profesional. También están en expansión servicios sociales tales como los de la salud y la educación, así como los servicios de hotelería y restauración, el comercio al por menor y el transporte. Un aspecto que causa preocupación en cierto número de países es la diferencia cada vez mayor con respecto a las calificaciones y los ingresos entre el nivel superior, cada vez más grande, compuesto por empleados altamente calificados y con salarios impulsados al alza por la demanda creciente, y el nivel inferior compuesto por mujeres y hombres menos calificados cuyos salarios no están aumentando debido a la abundante oferta de ese tipo de mano de obra. Los cambios en el ámbito laboral hacen desaparecer los puestos de trabajo de la «clase media» 231. Los puestos de trabajo de nivel medio tanto administrativos como de fábrica se han reducido muchísimo en los países industrializados como resultado de la reestructuración emprendida por los empleadores para adaptarse a un nuevo entorno tecnológico y empresarial. La emergencia de procesos empresariales externalizados como opción viable para algunas empresas podría acentuar esta tendencia. Esta sociedad en forma de reloj de arena, con los extremos superior e inferior cada vez más grandes y la parte del medio cada vez más reducida, plantea desafíos cada vez mayores para los sistemas de protección social y la gobernanza del mercado de trabajo 190. El éxodo rural y el escaso crecimiento afianzan la economía informal y aumentan la migración internacional 232. Observados en su conjunto, los cambios en la manufactura y los servicios se superponen al cambio a largo plazo y en muy gran escala que ha supuesto el desplazamiento de trabajadores de muy baja productividad de la agricultura de semi-subsistencia en áreas rurales hacia otras ocupaciones, principalmente en las ciudades. En las economías en proceso de industrialización de más rápido crecimiento, principalmente en Asia, los empleos formales en la manufactura y los servicios están en aumento como porcentaje del empleo total y absorben parte de los migrantes rurales. Pero en muchos países con un crecimiento lento o desparejo, la mayoría de los migrantes rurales acaba teniendo trabajos poco calificados, de escasa productividad y baja remuneración en la economía informal, especialmente en el comercio ambulante. Asimismo, la migración es un fenómeno que trasciende cada vez más las fronteras nacionales. Un enfoque de la gestión de la migración laboral internacional basado en mayor medida en los derechos tiene que fundarse en el análisis de la dinámica de los cambios que se registran en el empleo en los países en desarrollo. 4. Entorno político mundial Persiste la situación de pobreza de los trabajadores a gran escala 233. La inseguridad y la pobreza de muchas economías urbanas informales están obstaculizando el desarrollo empresarial y la mejora del empleo. Combinadas con un escaso desarrollo rural en muchos países, estas circunstancias crean una situación de pobreza de los trabajadores a gran escala. La mitad de los trabajadores del mundo no puede ganar lo suficiente para situarse junto con su familia por encima del umbral de pobreza de 2 dólares al día. 190 M. Moynagh y R. Worsley: Working in the Twenty-First Century (Economic and Research Council, 2005). PERSPECTIVAS CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 83 En Africa y Asia Meridional casi nueve de cada diez adultos en edad de trabajar viven en situación de pobreza 191. Por otra parte, la propagación del VIH/SIDA amenaza con retrasar los esfuerzos tendentes a acabar con el ciclo de la pobreza en un número creciente de países situados entre los más pobres. Contrarrestar las tendencias insostenibles 234. Para poder cumplir el compromiso internacional de reducir a la mitad la pobreza extrema para 2015 se requiere un ritmo constante y sostenido de crecimiento en el mundo en desarrollo, así como políticas integradas destinadas a aumentar las oportunidades de trabajo decente y productivo. Podrían transformarse las perspectivas de trabajo de los trabajadores más pobres del mundo mediante una combinación de políticas internacionales encaminadas a apoyar un incremento masivo del flujo de fondos hacia los países en desarrollo más pobres con estrategias nacionales destinadas a asegurarse de que las inversiones tengan un fuerte impacto en la pobreza mediante la creación de oportunidades de trabajo decente. Que esto se concrete o no depende en gran medida de la esfera política y las políticas que se apliquen. Perspectivas inciertas para la cooperación internacional a mediano plazo 235. En la publicación titulada Shell Global Scenarios to 2025 se prevén tres posibles entornos de políticas para las empresas hasta 2025 192. Estas previsiones están basadas en los resultados de la interacción entre tres fuerzas mundiales: eficiencia, justicia social y seguridad. Los posibles escenarios al respecto son los siguientes: ● «Globalización con un escaso nivel de confianza», en el que la globalización sigue su curso pero una crisis continua en materia de seguridad y confianza da lugar a un mundo legalista en el cual las leyes se traslapan y persiguen objetivos contradictorios y en el que se efectúan controles y fiscalizaciones invasivos. ● «Puertas abiertas», en el que la cooperación entre los gobiernos, los inversores y la sociedad civil prospera de forma pragmática dando lugar a un mundo más transparente. ● «Banderas», en el que el recelo respecto a toda persona desconocida y los conflictos acerca de los valores, la religión y las preferencias nacionales crean una fragmentación de la normativa, comunidades cercadas y un mundo dogmático. Forjar una globalización justa mediante el avance del objetivo del trabajo decente y productivo para todos 236. El escenario de «puertas abiertas» produce proyecciones de crecimiento económico y desarrollo sostenible que son decididamente superiores a las otras trayectorias planteadas para la gobernanza de la globalización. Pero los tres escenarios son posibles. Ejercicios tales como el de Shell Global Scenarios sirven para poner de relieve la importancia de la acción desplegada por la OIT y otros actores para aumentar las posibilidades de poner en práctica el enfoque internacional más coherente para lograr una globalización justa previsto por la Comisión Mundial sobre la Dimensión Social de la Globalización. En el Marco de Políticas y Estrategias para 2006-2009 de la OIT, la Organización se compromete a «hacer del trabajo decente un objetivo global» como lema integrador que ha de guiar las actividades de la OIT en el próximo período sobre la base de su aplicación progresiva desde el ámbito nacional (programas de trabajo decente por país (PTDP)) hasta el internacional (Declaración del Milenio, Objetivos de Desarrollo del Milenio, y documentos de estrategia de lucha contra la pobreza) 193. En el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en octubre de 2005, en el que se reconoce la importancia 191 Tendencias Mundiales del Empleo 2005, op. cit. 192 Shell International Ltd.: Shell Global Scenarios to 2025: The future business environment: Trends, trade-offs and choices (2005). 193 OIT: Marco de Políticas y Estrategias para 2006-2009, Consejo de Administración, 291.ª reunión, Ginebra, noviembre de 2004, documento GB.291/PFA/9. PERSPECTIVAS 84 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO Los Jefes de Estado y de Gobierno respaldan el trabajo decente en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 «Apoyamos firmemente una globalización justa y resolvemos que los objetivos del empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos, en particular las mujeres y los jóvenes, serán una meta fundamental de nuestras políticas nacionales e internacionales y nuestras estrategias nacionales de desarrollo, incluidas las estrategias de reducción de la pobreza, como parte de nuestro esfuerzo por alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Esas medidas deberían abarcar también la eliminación de las peores formas de trabajo infantil, según la definición del Convenio núm. 182 de la Organización Internacional del Trabajo, y el trabajo forzoso. También resolvemos garantizar el pleno respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo.» Fuente: Naciones Unidas: Documento Final de la Cumbre Mundial 2005, resolución aprobada por la Asamblea General (A/RES/60/1), Asamblea General, sexagésimo período de sesiones, Nueva York, 2005, párrafo 47. del trabajo decente para una globalización justa, se ha establecido un programa completo para desarrollar mecanismos mejorados para la cooperación internacional. 5. Crecimiento, empleo y sostenibilidad Lograr un crecimiento mundial incluyente dependerá de cómo se organice el trabajo 237. El mundo del trabajo está experimentando una importante transformación que tiene potencial para crear oportunidades para todas las trabajadoras y todos los trabajadores de tener un trabajo decente. Los avances tecnológicos, si se aplican de manera que promuevan la inclusión en lugar de la exclusión, podrían incrementar la productividad y relegar la pobreza a la historia en el lapso de una generación. El principal medio para asegurarse de que el crecimiento de la economía mundial tenga un carácter incluyente es la forma en que los mercados de trabajo y de mano de obra están organizados y regidos. El crecimiento actual no genera suficientes empleos 238. La historia reciente es, sin embargo, inquietante. El coeficiente de empleo del crecimiento ha disminuido a nivel mundial. Como resultado de ello, el desempleo manifiesto en 2005 fue superior al de diez años atrás. En el período de 2004-2005 en el cual el crecimiento aumentó, el desempleo no se redujo. Asimismo, aunque la incidencia de la pobreza extrema de los trabajadores pobres (menos de 1 dólar al día per cápita) ha disminuido, el número de trabajadores pobres que ganan menos de 2 dólares diarios sigue siendo inquietantemente elevado. Los modelos actuales de crecimiento no están generando suficientes puestos de trabajo decente para hacer frente al crecimiento de la fuerza de trabajo mundial y la necesidad de reducir los niveles actuales de desempleo y de pobreza de los trabajadores. Tres caminos para lograr más y mejores empleos 239. Esta situación es insostenible desde los puntos de vista social, econó- mico y político y es inaceptable desde el punto de vista moral. En teoría, hay tres componentes de una estrategia encaminada a reducir los déficit de trabajo decente existentes en el mundo: ● Una forma de crecimiento con mayor coeficiente de empleo lograda mediante una modificación del marco de incentivos en favor de la mano de obra en lugar del capital, especialmente en países con desempleo a gran escala y una gran proporción de trabajadores pobres. ● Un aumento de la productividad de los trabajadores más pobres del mundo a fin de hacer posible la mejora de sus ingresos y sus condiciones de trabajo. PERSPECTIVAS CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 85 ● Un ritmo de crecimiento más rápido en general, aumentando así la demanda de mano de obra y acelerando la inserción de los trabajadores más pobres del mundo en empleos más productivos. Se requieren políticas de empleo enfocadas hacia la oferta y hacia la demanda 240. Se requiere una combinación de políticas de empleo enfocadas hacia la oferta y hacia la demanda para incrementar el coeficiente de empleo del crecimiento, elevar el rendimiento de la productividad y acelerar el crecimiento, y de esa forma forjar un modelo de desarrollo que favorezca el empleo y a los pobres. El equilibrio del énfasis dependerá de las prioridades y las circunstancias de cada país. La prioridad global para la OIT en los próximos años es el apoyo a la elaboración de estrategias integradas nacionales e internacionales que contribuyan al objetivo global del trabajo decente para todos. Factores de cambio emergentes 241. Una estrategia mundial de crecimiento sostenido y con alto coeficiente de empleo tendrá que abordar las cuestiones emergentes en materia de sostenibilidad: el coeficiente energético del crecimiento, la sostenibilidad medioambiental y las amenazas a la seguridad. Las estrategias energéticas mundiales para fomentar el crecimiento sostenible afectarán los modelos laborales 242. Según las previsiones para 2030, el Organismo Internacional de Energía (OIE) supone que los combustibles fósiles han de seguir predominando entre los suministros mundiales de energía a menos que se haga un importante esfuerzo concertado a nivel internacional para reducir la demanda de emisiones en general y de carbono en particular. El coeficiente energético — esto es la cantidad de energía necesaria para producir el equivalente a un dó- lar de producto interior bruto (PIB) — seguirá disminuyendo a medida que mejore la eficacia energética y que la economía mundial dependa menos de la industria pesada. Dos tercios del incremento de la demanda mundial de energía provendrán de los países en desarrollo. Para 2030 estos países originarán casi la mitad de la demanda total, como consecuencia del crecimiento más rápido de su economía y de su población. Sería posible lograr un escenario alternativo de conservación de energía y el abandono de los combustibles fósiles sin recortar el crecimiento, pero esto requeriría una importante inversión por parte de los usuarios de la energía en conservación y equipo utilizando combustibles distintos del carbón, el petróleo o el gas 194. El abandono gradual de los combustibles fósiles a raíz de los precios tendrá implicaciones para el empleo, ya que éste ha de aumentar en algunos sectores y ha de disminuir en otros. Un esfuerzo más decidido para reducir las emisiones de carbono requerirá probablemente un esfuerzo también mayor de reinserción de los trabajadores, especialmente en los países en desarrollo de rápido crecimiento como China e India. Las políticas para asegurar la sostenibilidad medioambiental crearán y destruirán empleos 243. El consumo total de energía y las fuentes de la misma son una cuestión central en el contexto de la elaboración de políticas para asegurar la sostenibilidad medioambiental. No obstante, hay otra serie de cuestiones importantes por lo que se refiere a la búsqueda de modelos más sostenibles de crecimiento económico que influyen directamente en el empleo y los medios de vida. Los modelos de uso del agua se están convirtiendo en un problema cada vez más crítico en muchos países. La degradación del suelo, la eliminación de los desechos, los residuos tóxicos y la destrucción de los hábitat naturales figuran también entre las cuestiones que requieren con más urgencia una acción mundial y están directamente relacionadas con los modelos laborales actuales. El aumento del empleo y la reducción de los daños al medioambiente se consideran con demasiada frecuencia como objetivos paralelos más que como vías convergentes, por lo cual se corre el riesgo de que se considere necesario optar por uno u otro objetivo a la hora de concebir las polí- ticas. Para combinar las tres dimensiones de la sostenibilidad — económica, 194 Organismo Internacional de Energía: World Energy Outlook (París, 2004). PERSPECTIVAS 86 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO social y medioambiental — como se exhortó a hacerlo en la Cumbre de Johannesburgo de 2002, se requiere un liderazgo político decidido y con una visión a largo plazo. La existencia de un entorno estable para el trabajo decente es vital para lograr la paz y para la solución y gestión de los conflictos 244. El orden es un requisito de toda organización justa y eficaz del trabajo. La falta de respeto de los derechos humanos, las leyes y las normas sociales básicas de comportamiento civilizado destruye la confianza que las empresas y los trabajadores necesitan para invertir en el empleo decente y productivo. La falta de seguridad para los ciudadanos y para los Estados disminuye las perspectivas de trabajo decente. Del mismo modo, donde hay desempleo y subempleo generalizados existe la probabilidad de que aumenten las tensiones sociales generando así la yesca que han de utilizar quienes desean inflamar las pasiones étnicas, religiosas o nacionalistas hasta el punto en que se produzca un estallido de violencia. No hay una conexión automática entre el desempleo y las malas condiciones de trabajo y un incremento de la delincuencia o la perturbación de la paz y la seguridad. No obstante, la experiencia de muchos países lleva a pensar que los riesgos de disturbios son mayores cuando se ignora la necesidad de contar con oportunidades de trabajo decente. Asimismo la recuperación tras una crisis es más rápida cuando las comunidades trabajan de consuno en la reconstrucción. Por ello, el trabajo decente es una parte importante del programa mundial en pro de la paz. 6. Integración del Programa de Trabajo Decente de la OIT con estrategias encaminadas a reducir la pobreza y promover una globalización incluyente El papel de la OIT consiste en modelar los cambios de manera de fomentar el trabajo decente 245. El análisis de los recientes modelos de cambio en el mundo del trabajo y de los factores que los están impulsando pone de relieve la escala y el ritmo de las transformaciones en curso y la probabilidad de que continúen durante cierto tiempo. Pero, como se ha señalado en esta memoria, la OIT no es un observador neutral de este proceso. La Organización tiene un mandato para apoyar a los gobiernos, las organizaciones de empleadores y las organizaciones de trabajadores en sus esfuerzos por alcanzar la meta del trabajo decente para todos. En un mundo en que las influencias internacionales sobre el trabajo y los mercados laborales son cada vez más fuertes, la OIT — mediante la participación y el compromiso de sus mandantes — podría incidir de manera decisiva en la forma en que el mundo del trabajo cambie en el futuro. El mundo del trabajo necesita un marco de reglas que puedan aplicarse con flexibilidad 246. No hay una única política o marco institucional que resulte apropiado para la enorme variedad de situaciones y condiciones del mercado de trabajo en constante cambio que hay en el mundo. De hecho, uno de los principales aspectos de las políticas relativas al trabajo es la necesidad de garantizar que los enfoques, las normas y los reglamentos puedan aplicarse a empleos específicos de manera eficiente y justa a la vez. Debido a que el trabajo es tan vital para la vida de la gente y dado que las relaciones de trabajo son de por sí desequilibradas, se requiere un marco jurídico para proporcionar la estabilidad esencial para la continuidad de la actividad productiva. Pero en la práctica, corresponde a los empleadores y los trabajadores, junto a sus organizaciones representativas, aplicar la legislación por sí mismos en la mayoría de las situaciones laborales sin recurrir al sistema judicial. Ese recurso debería estar disponible de ser necesario, pero el trabajo se pararía si los empleadores o los trabajadores estuvieran constantemente recurriendo a sus abogados o a la inspección del trabajo. PERSPECTIVAS CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO 87 Las relaciones de trabajo dependen del diálogo 247. En todos los cambios que se producen en el mundo del trabajo, la relación laboral básica sigue siendo un intercambio de trabajo por una remuneración sustentado por una comprensión común de las obligaciones mutuas y los intereses comunes en aras de la sostenibilidad de la empresa. En lugar de especificar de manera muy precisa las tareas exactas que esto implica, dado que esto no siempre puede preverse por anticipado, ese acuerdo deja margen para la adaptación. En la realidad diaria de los lugares de trabajo, las decisiones acerca de cómo se organiza el trabajo se comparten en la práctica, al menos hasta cierto punto, entre los empleadores y los trabajadores. Sin diálogo es probable que surjan problemas en el desarrollo del trabajo. Además, en la mayoría de los casos el trabajo consiste en una actividad de grupo, de modo que el diálogo es a menudo colectivo. El interés común por contar con una gobernanza equilibrada del mercado de trabajo sustenta el papel especial de la OIT 248. En muchos lugares de trabajo, los trabajadores han elegido llevar adelante el diálogo con los empleadores mediante sindicatos de su propia elección. Muchos empleadores han considerado que ésta es una forma conveniente y constructiva de abordar la amplia gama de cuestiones que se plantean entre los trabajadores y los empleadores. Estos últimos también se han organizado de manera colectiva para reforzar sus medios de representación. El daño que causa al desarrollo la propagación del VIH/SIDA La pandemia del VIH/SIDA afecta al desarrollo social y económico principalmente a través del impacto que tiene en la fuerza de trabajo, dado que los problemas de salud relacionados con el VIH y las muertes que provoca se concentran en la población en edad de trabajar. La esperanza de vida está disminuyendo en muchos países afectados por la pandemia como consecuencia de un aumento de las tasas de mortalidad adulta. Esto impide que hombres y mujeres con importantes papeles económicos y sociales puedan aportar su plena contribución al desarrollo. La pandemia también erosiona la capacidad de ahorro de los hogares, así como la de las empresas productivas formales e informales, y la de los gobiernos, debido a sus efectos en los ingresos y en los niveles de gasto. Con el tiempo, la disminución en las tasas de ahorro da lugar a una disminución de la inversión, un crecimiento más lento de la producción total, dificultades en el ámbito del empleo, y la probabilidad de empobrecimiento. La pérdida de ingresos, el empobrecimiento de los hogares y la quiebra de las empresas de la economía informal aumentan la pobreza, ralentizan el crecimiento del empleo, y amenazan el desarrollo sostenible. Según un estudio llevado a cabo por la OIT sobre 41 países, entre 1992 y 2002, el VIH/ SIDA redujo la tasa de crecimiento del PIB en un 0,9 por ciento anual en promedio. El efecto acumulado de esa pérdida de crecimiento del ingreso a lo largo de 15 años redujo el crecimiento económico en alrededor del 14 por ciento en comparación con el nivel que habría tenido de no existir la pandemia. Una estimación aproximativa del costo financiero indica una pérdida de más de 17.000 millones de dólares de los Estados Unidos por año para los 41 países. Análogamente, se calcula que estos países podrían incurrir en una pérdida potencial de 270.000 millones de dólares para 2020, si el descenso de su tasa de crecimiento se mantiene en alrededor del 0,9 por ciento al año en promedio. Los países africanos fueron los más afectados debido a que su índice de prevalencia del VIH es más elevado. La tasa de crecimiento de los ingresos en esta región se redujo en un 1,1 por ciento al año, en promedio, durante el período comprendido entre 1992 y 2002. De persistir la pandemia del VIH/SIDA con la misma prevalencia y en las mismas condiciones, la economía de los 33 países africanos estudiados crecerá un 18 por ciento menos para 2020 que si la prevalencia del VIH no hubiera llegado a su nivel actual. Esto representa una pérdida económica de por lo menos 144.000 millones de dólares tan sólo para Africa1. 1 HIV/AIDS and work: global estimates, impact and response (Ginebra, 2004). PERSPECTIVAS 88 CAMBIOS EN EL MUNDO DEL TRABAJO Los gobiernos han comprendido que la regulación descentralizada mediante el diálogo social y la negociación colectiva puede evitar el riesgo de sobrecargar el sistema jurídico y permitir formas innovadoras de colaboración y de solución de conflictos de intereses. El fundamento del diálogo en el lugar de trabajo, la representación colectiva y el interés común por una gobernanza equilibrada del mercado de trabajo, ha renovado constantemente el sentido de la OIT como institución tripartita y sustenta un nuevo consenso para el siglo XXI respecto de la promoción del trabajo decente como objetivo global. No obstante, las organizaciones de trabajadores y de empleadores están bajo presión en todo el mundo. Se requieren nuevas estrategias de afiliación, prestación de servicios y representación así como un entorno político propicio. La OIT tiene un papel que desempeñar para apoyar los esfuerzos de fortalecimiento de la capacidad de las organizaciones de trabajadores y de empleadores y para fomentar los sistemas tripartitos de diálogo social 195. Es esencial que el sistema multilateral sea más fuerte y eficaz para hacer avanzar el trabajo decente como objetivo global 249. Plasmar el objetivo del trabajo decente para todos en la práctica requiere una serie de políticas que van más allá de las principales áreas de competencia de la OIT y de sus mandantes. También requerirá capacidad para responder a las crisis y los desastres, incluida la situación cada vez más grave de los países más afectados por la pandemia del VIH/SIDA. En un mundo que está experimentado una enorme transformación, la OIT tiene que ofrecer un sólido repertorio de políticas en sus campos de competencia y a la vez alentar a otros a evaluar el impacto de sus políticas en otras áreas en relación con el objetivo del trabajo decente para todos. El trabajo decente como objetivo global requiere un enfoque concertado por parte de todo el sistema multilateral en el que la OIT desempeñe un papel rector facilitando la integración del Programa de Trabajo Decente en las estrategias de reducción de la pobreza y en pro de una globalización justa e integradora. La contribución de la OIT a un multilateralismo más eficiente y eficaz 250. El proceso significativo de reforma de las Naciones Unidas tendente a garantizar, entre otros objetivos, un sistema de organizaciones multilaterales gestionado de manera más rigurosa brinda una importante oportunidad para la OIT y sus mandantes. La Organización debería acoger con agrado esta evolución muy positiva y participar de manera activa en la búsqueda de las mejores soluciones posibles para que el multilateralismo sea más eficaz y eficiente. A ese respecto, puede hacer una contribución importante con su visión sobre el trabajo decente, las áreas en las que tiene una competencia reconocida y las capacidades únicas en materia de diálogo social y tripartismo de sus mandantes, esto es, los gobiernos, los empleadores y los trabajadores. Para que la reforma de las Naciones Unidas tenga éxito, es necesario concentrarse en: lograr una mayor coherencia de las políticas entre las organizaciones multilaterales; mejorar la ejecución de las operaciones como sistema integrado en los planos nacional y regional, y efectuar los cambios necesarios para asegurar una gestión basada en los resultados de cada organización y del sistema multilateral en su conjunto. En esos tres niveles, la OIT debe estar preparada para adaptarse y cambiar y, al mismo tiempo, aportar su contribución creativa a lo que cabe esperar será un conjunto creí- ble de organizaciones modernas y capaces de hacer frente de manera integrada a las crecientes exigencias a las que deben responder sus servicios con miras a la consecución de las metas globales de desarrollo acordadas internacionalmente.

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