La reconfiguración del sistema federal

La reconfiguración del sistema federal, como producto de la descentralización, se puede entender básicamente como un proceso de rediseño institucional, lo que implica esencialmente una redefinición del rol y las funciones de las instituciones del federalismo. Se trata, en principio, de un proceso en transición, donde la red de instituciones vinculantes de las viejas formas de interacción dentro del federalismo se van realineando en un nuevo esquema más abierto y menos coercitivo y encaminado a la pre-valencia de las reglas formales de interacción sobre las informales y al abandono gradual de las relaciones intergubernamentales centralistas. Además de la reconfiguración del entramado institucional, también implicaría un reposicionamiento estratégico de los actores protagónicos del arreglo federalista, debido principalmente a una recomposición de la estructura de incentivos que los motiva a la interacción.

Es en este contexto en que deben de explicarse los cambios que la descentralización educativa ha inducido en la estructura de relaciones entre las instituciones y actores del federalismo educativo en México. La descentralización de los servicios de educación básica hacia los estados ha implicado, así, una clara redefinición del rol de los gobiernos de la Federación, a partir de la firma del ANMEB, ya que mientras el gobierno federal fortaleció su rol normativo y garante del carácter nacional de la educación básica, los estatales consolidaron su papel administrativo y operativo a la vez que tienen mayor control sobre los subsistemas federal y estatales y, por tanto, mayores posibilidades de mejorar la planeación educativa y la operación de programas de mantenimiento de las escuelas.

En la dimensión política del federalismo educativo también participan otros actores, además de los gubernamentales, como el SNTE y la Unión Nacional de Padres de Familia (UNPF), cada uno obviamente estructurado como un grupo de intereses muy definido. Si bien no se analizó el caso de la UNPF, lo cierto es que a lo largo de su historia ésta ha encabezado diversas protestas y manifestaciones nacionales de repudio hacia algunas políticas y acciones adoptadas por el gobierno federal, que confirman su rol político e ideológico en el plano educativo nac ional (Avila y Muñoz, 1999). Más importante que la presencia de la UNPF ha sido, sin embargo, la del SNTE, tanto en la estructura de relaciones corporativas entre el Estado mexicano y las organizaciones sociales como dentro del propio aparato burocrático del sistema educativo nacional, así como su función en el sistema político mexicano. A pocos años de haberse constituido, el SNTE rápidamente se fue posicionando dentro de la estructura de relaciones corporativas entre el Estado y las organizaciones sociales, convirtiéndose en un eje importante del proceso de intercambio de bienes y servicios públicos así como de apoyo electoral entre el gobierno y la dirigencia nacional del sindicato. También fue el medio a través del cual se encumbraron políticamente sus líderes, sobre todo durante el predominio de Vanguardia Revolucionaria en la historia de la organización sindical. Y, pese a que la modernización educativa impuso retos importantes al SNTE, sus líderes supieron hacer frente a ello, se protegieron de sus posibles implicaciones divisionistas y lograron involucrar a su organización en el proceso de descentralización, que formaba parte de la modernización educativa, en situaciones por demás ventajosas.

En el contexto local, la alternancia política y la descentralización educativa alteraron significativamente el escenario de interacción entre los actores locales. Por un lado, al ser desplazados los priístas de las posiciones de gobierno por los panistas, como producto de la alternancia política, se generó la coyuntura para la transformación de las formas y reglas de interacción dentro de la estructura corporativa local, lo que afectó medularmente a los priístas, ya que éstos se encontraban profundamente implicados en la estructura corporativa, quienes reaccionaron en forma muy beligerante en su confrontación con el gobierno del estado; sin embargo, la descentralización educativa propició el ambiente para que los actores en conflicto depusieran sus actitudes beligerantes y se sentaran en la mesa de negociaciones a discutir y, sobre todo, a acordar sobre los aspectos sustantivos de la descentralización, de lo contrario se ponían en riesgo incluso los mismos temas centrales de la coordinación intergubernamental dentro del pacto federal.

La centralidad de los conflictos se convierte, así, en una característica medular de las relaciones entre los actores educativos locales, tanto los que surgieron de la recomposición de la estructura corporativa, a consecuencia de la alternancia política, como los que se generan por los asuntos que quedaron pendientes de resolverse en la descentralización educativa. Los conflictos derivados de la alternancia política fueron, en su momento, un fuerte obstáculo para que comenzara a cuajar la primera administración educativa panista en la entidad, pero sobre todo a que se hiciera un uso más eficiente de los recursos y que se llevara a cabo la planeación educativa desde otra perspectiva, por lo menos en los primeros dos años del gobierno de Ernesto Ruffo, cuando los conflictos fueron más intensos.

Si bien al inicio de la descentralización educativa, en 1992, los actores en conflicto pospusieron temporalmente sus diferencias políticas para sentarse a negociar los aspectos sustantivos del federalismo educativo,

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