Politica Petrolera Y Desarrollo Economico

Política petrolera y desarrollo económico

Durante décadas el petróleo fue percibido exclusivamente como fuente de ingresos para fomentar el desarrollo de la economía nacional. "Sembrar el Petróleo" sintetiza un modelo de desarrollo nacional el cual tuvo como orientación de política petrolera maximizar la renta por barril para destinarla al desarrollo no petrolero. Esta orientación de política tuvo dos pilares básicos. Por un lado, la percepción del inminente agotamiento de las reservas y, con ello, que la actividad petrolera fuera vista siempre como efímera y transitoria. Por otro, el carácter de enclave extranjero de la industria petrolera, con muy pocos efectos encadenantes promotores de otras industrias. Si el agotamiento era inminente y la industria petrolera poco nacional, la política lógica a seguir era la de obtener la máxima renta del petróleo para destinarla a construir actividades económicas perdurables y genuinamente nacionales. La creciente presión fiscal e institucional en pos de una mayor renta terminó por diezmar el sector petrolero. Al momento de la nacionalización, a mediados de los setenta, el país se percibía sin futuro en el petróleo. La tesis del agotamiento resultó una profecía auto cumplida. Las bases de sustento de la política petrolera se han invertido desde la nacionalización, dando pie a un cambio fundamental en la orientación de política petrolera. De la percepción de agotamiento se ha pasado a constatar la muy abundante base de reservas de hidrocarburos del país. De una industria extranjera, exportadora de crudos y poco integrada al país, se ha pasado a una industria nacional, exportadora de productos, integrada nacional e internacionalmente y con mercados de un amplio potencial de crecimiento. Sustentada en estos pilares, se ha pasado de una política orientada a maximizar la renta por barril, aun a expensas, como lo fue, de la actividad productiva; a una política petrolera orientada a desarrollar la muy vasta base de reservas de hidrocarburos ajustando la renta por barril. Esto es, aspirar a la máxima renta por barril que no desestimule el desarrollo de la producción y con ello maximizar en el tiempo el ingreso petrolero.El propósito de este ensayo es ilustrar las bases de sustentación de la nueva política petrolera y cómo ésta se ha ido materializando.

Reservas: abundantes pero de mala calidad Las reservas probadas de petróleo de Venezuela alcanzan la cifra de 75 mil millones de barriles. Esto es cuatro veces las reservas probadas al momento de la nacionalización. Esta cifra tan solo incluye una pequeña fracción de las reservas recuperables de la Faja Petrolífera del Orinoco, las cuales están en el orden de 230 mil millones de barriles. Si se suman los dos montos, las reservas del país llegan a más de 300 mil millones de barriles. Reservas superiores a las de Arabia Saudita, que hacen de Venezuela el primer país en cuanto a reservas de petróleo en el mundo. Tan importante como esto es que Venezuela constituye, por mucho, la principal provincia petrolera del hemisferio occidental. Las reservas de petróleo de Venezuela son seis veces las reservas probadas de México, quince veces las de los Estados Unidos y el triple de las reservas del resto del continente americano, incluidos estos dos países. Si bien muy abundantes, el grueso de las reservas de hidrocarburos líquidos del país están constituidas por crudos de baja calidad: pesados y con alto contenido de azufre y metales. Esto tiene dos consecuencias. Primero, que una fracción creciente de crudos venezolanos sea de difícil colocación en el mercado. Esto ha provocado que PDVSA desarrolle un sistema integrado de transformación y disposición del grueso de sus crudos, a través de refinerías propias en Venezuela o en el exterior y mediante contratos de largo plazo con refinerías dedicadas a procesar crudos venezolanos. Todo ello se traduce en costos crecientes para la transformación de esos crudos en productos transables. Si a esto añadimos que los costos de producción tienden a crecer en la medida que declinan los yacimientos más productivos, entonces producir, procesar y disponer de un barril de crudo venezolano será una actividad cada vez más costosa. Segundo, en la medida que el cambio en la base de recursos se traduce en un aumento de los costos, ha sido necesario disminuir la renta por barril para hacer económico el desarrollo del sector petrolero. Esto se ha materializado hasta el momento en dos reformas del marco fiscal petrolero. Primero en 1991, la disminución de la tasa de impuesto sobre la renta de 67.7% a 34% en los proyectos integrados para la transformación de crudos extra pesados. Segundo, la eliminación de la sobretasa impositiva del 20% que representaba el Valor Fiscal de Exportación, eliminado gradualmente a partir de 1993.Si bien el aumento de costos disminuye la renta por barril, esto no quiere decir que la actividad petrolera no siga siendo muy rentable. Simplemente significa dos cosas, que en su conjunto es menos rentable que en el pasado y que hay algunas actividades petroleras que, aunque rentables, no soportan la tasa de impuesto de 67.7% y de regalía de 1/6. Las reformas parciales hasta ahora le han dado oxígeno financiero al sector y han hecho rentable el desarrollo de las vastas reservas de crudos extra pesados. Sin embargo, el sistema fiscal petrolero aún se caracteriza por ser distorsionante tanto en la jerarquización de proyectos rentables dentro del sector petrolero como en la asignación de recursos entre sectores de la economía. Las condiciones parecen estar madurando para la el diseño e implantación de un nuevo esquema tributario petrolero moderno, neutral y más flexible, adecuado para una industria cada vez más diversa y capaz de capturar la renta que se genera en la actividad petrolera y que le corresponde al Estado como propietario del recurso natural.

Mercados: expansión continental El año 1986 marca un primer hito en la nueva orientación de política petrolera. Ese año Venezuela, junto con el resto de los países de la OPEP, decidió abandonar la estrategia de reducir volúmenes para defender la renta por barril y redujo el precio para hacer de nuevo su petróleo competitivo con otras fuentes de energía y el petróleo de otras regiones. Como contraparte, el mercado para los crudos venezolanos se ha expandido sostenidamente. La producción de petróleo del país se ha duplicado al pasar de 1.7 a 3.3 millones de barriles diarios entre 1985 y 1997. No tan solo el país ha duplicado su producción de petróleo desde 1985 sino que se ha mantenido el patrón de disposición del crudo nacional. En 1985 del total de la producción de 1.7 millones de barriles día, 950 mil fueron refinados en el país y 110 mil en el primer negocio de internacionalización con Veba Oel. El año pasado, de los 3.3 millones de barriles día de producción, 1.2 millones se refinaron en el sistema nacional - incluida la refinería ISLA - y 650 mil fueron procesados en refinerías controladas por PDVSA en el exterior, principalmente a través del sistema CITGO en Estados Unidos. Esto pone de relieve el grandísimo esfuerzo de expandir la capacidad de refinación junto con la producción. De cada tres barriles de crudo producidos en el país casi dos son refinados en instalaciones propias de PDVSA. Lo cual, por un lado, asegura la disposición de la producción incremental, mayoritaria en crudos pesados, y, por otro, reduce la vulnerabilidad del país como exportador de petróleo en épocas de desaceleración del crecimiento de los mercados como la actual. Si vemos hacia dónde ha crecido la producción, lo ha hecho hacia el continente americano. Si excluimos por un momento a Venezuela, la demanda no satisfecha por la producción continental se ha duplicado a partir de 1985 pasando de 5 a 10 millones de barriles diarios. Si recordamos que en el período la producción venezolana se duplicó pasando de 1.7 a 3.3 millones de barriles diarios, tenemos que la importación neta del continente se duplicó, pasando de 3.3 a 6.7 millones de barriles diarios. En conclusión, los mercados naturales de Venezuela crecieron en términos absolutos más que la producción nacional, quedando demanda insatisfecha suplida con importación continental. La producción venezolana, por reservas y por mercados, ha podido crecer más desde 1985. Mirando hacia el futuro, si de nuevo excluimos a Venezuela, la demanda no satisfecha por la producción continental se estima crezca de 10 a 14 millones de barriles diarios en la próxima década. Con lo cual, aun cuando Venezuela duplique su producción en el período, pasando de 3.3 a 6.6 millones de barriles diarios, la importación neta del continente crece de 6.7 a 7.4 millones de barriles diarios. En conclusión, el crecimiento de la demanda continental de petróleo abre espacio más que suficiente para la expansión planeada de la producción venezolana. Aun más, Venezuela está llamada a ser el país suplidor de energía del hemisferio occidental, no tan solo por sus reservas de petróleo sino por sus grandes reservas de gas y potencial hidroeléctrico. Venezuela goza de una indudable ventaja comparativa en la producción de bienes intensivos en energía, en particular la de aquellos que utilizan gas como su principal insumo, al ser el precio del gas industrial venezolano uno de los más bajos del mundo. Esta ventaja se ha materializado en el hecho que las industrias intensivas en energía, y gas en particular, han crecido más que el promedio del sector manufacturero durante la última década. La producción de gas se duplicará con la de petróleo en la próxima década, y con ello el potencial de crecimiento de estas industrias. Así se diversifica la economía venezolana

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