Historia Constitucional De Francia

I. INTRODUCCIÓN

Francia y su Consejo de Estado han sido la cuna del derecho administrativo. He querido, entonces, recordar brevemente la historia de la formación constitucional de este país, como modesto tributo a los veinte años de vida ininterrumpida de la Revista de Derecho Administrativo, en cuyas páginas siempre he tenido la libertad de escribir. Agradezco por ello a su director, Dr. Juan Carlos Cassagne, la invitación a contribuir con este número de homenaje.

II. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS DE LA MONARQUÍA

1. El rey y el poder real

Francia es una monarquía, escribía Luis XIV (1) a su hijo. El rey le decía representa a la nación entera y cada particular no es otra cosa que un solo individuo respecto al rey. Por consecuencia, todo poder, toda autoridad reside en manos del rey y sólo debe haber en el reino la autoridad que él establece. Sed el dueño, escuchad a vuestros consejeros, pero decidid. Dios, que os ha hecho rey, os dará las luces necesarias, en tanto que mostréis buenas intenciones (2).

En este pequeño y simple ideario podría resumirse la monarquía absoluta de derecho divino que había sido fortalecida vivamente durante todo el siglo XVII como consecuencia de un proceso de concentración del poder real iniciado bajo Luis XIII (3) mediante el esfuerzo de sus astutos ministros: los cardenales Richelieu (4) y Mazarino (5). Así, a diferencia de los ingleses, que cruzaron los umbrales del siglo XVIII habiendo establecido una monarquía constitucional controlada por un Parlamento cada vez más fuerte, los franceses lo hicieron de la mano del Rey Sol, encumbrado en la cima del absolutismo.

Si bien las características del monarca absoluto de derecho divino son en general bien conocidas, vale la pena recordarlas brevemente siguiendo para ello la explicación de Brissaud (6). Según este autor, son dos los caracteres típicos: primero, la unidad de comando mediante la cual se destruyó el poder político de todos quienes pudieran rivalizar con el rey, especialmente la nobleza, el clero y, por supuesto, el pueblo. Agrega, además, que la conducción de las relaciones exteriores fue lo que permitió la consolidación del poder real. En segundo lugar, la idea de que la persona del rey era sagrada por ser vicario de Dios en la tierra. Siendo absoluto el poder de Dios, parecía natural que también lo fuera el de su representante. La monarquía de derecho divino consideraba así que el Papa era el representante de Dios en lo espiritual, mientras que el rey lo era en lo terrenal. De ello derivaba naturalmente que el rey sólo era responsable de sus actos ante Dios, sus súbditos carecían de otros derechos que los de las criaturas ante su creador; empero, en teoría, el rey no estaba legitimado para oprimirlos.

El rey, que ejercía poderes emanados de la autoridad divina, no tenía prácticamente más obstáculos en su autoridad que la ineficacia o negligencia de sus súbditos, y se conducía bajo la inspiración de la razón de Estado. Su soberanía era completa, absoluta, inalienable e indivisible. Podía ser delegada, pero sólo parcial y temporariamente. Del rey emanaba toda la legislación, ordenaba ir a la guerra, firmaba los tratados de paz, designaba todos los magistrados, ejercía en última instancia la administración de justicia, tenía el poder de perdón, el de acuñar moneda y el poder impositivo (7). Sus únicas limitaciones derivaban de las leyes consuetudinarias de sucesión al trono y de la obligación de respetar la indivisibilidad del reino. En relación con lo primero, el rey estaba obligado a entregar la corona a su hijo mayor, o en ausencia de éste, a quien la ley designara heredero del trono, a quien no podía desheredar. Debía respetarse el derecho a la primogenitura (8) y, a diferencia de lo que ocurría en Inglaterra y España, se excluía a las mujeres de la sucesión a la corona (9). La corona era una propiedad personal del monarca y, por ende, se transmitía como tal, como un derecho patrimonial. Tampoco podía renunciarse al trono. En relación con la indivisibilidad del reino, el rey estaba constreñido a no desmembrar sus componentes territoriales, esto es, los ducados, marquesados, condados y baronías.

En sus tareas, el rey estaba asistido por diferentes clases de ministros y funcionarios administrativos que no llegaban a integrar orgánicamente un gabinete en el sentido moderno del término. Uno de los más altos rangos era el de chancelier (canciller), funcionario permanente e inamovible que presidía el consejo real en ausencia del rey y tenía además la custodia del sello real, encargándose de revisar todos los documentos en los cuales éste fuera colocado (10). Se distingue también el cargo de contrôleur général (controlador general), creado en 1547, con competencia para verificar los pagos efectuados por la tesorería, lo que le daba cierto poder sobre los otros ministros y funcionarios. Sus funciones se incrementaron bajo Luis XIV, cuando fue eliminada la Superintendencia de Finanzas (equivalente al Ministerio de Economía) con la caída de Fouquet en 1661 (11). A partir de allí, el contrôleur général fue en la práctica el ministro de Finanzas. Por último, si bien formalmente no existía el cargo de primer ministro, hubo quienes lo ejercieron de hecho, tales como Richelieu y Mazarino, o el propio cardenal Fleury, bajo Luis XV.

2. Los Estados Generales

La única forma de asamblea parlamentaria que se conoció en Francia antes de la Revolución fueron los llamados Estados Generales. Se originan en el año 1302, cuando Felipe IV se hallaba en disputa con el papa Bonifacio VIII por la sumisión del rey francés al pontífice romano (12) y decidió convocar a los tres estados del reino: el clero, la nobleza y la burguesía de las ciudades (el tercer estado), a reunirse una asamblea con el objeto de dar al rey consejo y auxilio. A partir de allí, los reyes franceses convocaron asambleas similares con cierta regularidad en los siglos siguientes. Las más conocidas son la de Tours (1484), Orléans (1560) y Blois (1576 y 1588). No obstante, su empleo fue escaso y decreciente (13) y la última de ellas fue celebrada en 1614. A partir de allí, los Estados Generales fueron casi olvidados, hasta que Luis XVI los convocó nuevamente en los albores de la Revolución en un intento por evitar su estallido.

A diferencia del Parlamento inglés, creciente en poder político y futuro eje del sistema constitucional, los Estados Generales en Francia nunca pasaron de ser reuniones ocasionales y breves, dotadas de meras funciones informativas y consultivas, convocadas y clausuradas por voluntad del rey, en donde los

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