Las Reformas Del Estado Y La Administración pública En América Latina Y Los Intentos De Aplicación Del New Public Management*

Las reformas del Estado y la administración pública en América Latina y los intentos de aplicación del New Public Management*

María Fernanda Ramírez Brouchoud**

Resumen

El artículo ofrece una interpretación respecto a los procesos de reforma del Estado y la administración pública iniciados en los años ochenta en la mayoría de los países de América Latina, dando cuenta de las diferencias entre las denominadas reformas “de primera y segunda generación”. Además, se revisan de manera específica los intentos de aplicación de las reformas basadas en el denominado New Public Management (NPM) y se plantean una serie de preguntas y problemas en torno a su compleja aplicación.

Palabras clave

Reformas del Estado; Administración Pública; Gestión Pública, América Latina.

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Fecha de recepción: agosto de 2008 • Fecha de aprobación: abril de 2009

Cómo citar este artículo

Ramírez, María. (2009, enero-junio). Las reformas del Estado y la administración pública en América Latina y los intentos de aplicación del New Public Management. Estudios Políticos, 34, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, (pp. 115-141).

* Este artículo es producto de la investigación: “Los procesos de reforma del Estado y la administración pública en Colombia. 1991-2003. Estado del arte”, desarrollada en la Universidad EAFIT en el año 2004.

** Politóloga de la Universidad de Buenos Aires (Argentina). Doctora en Teoría Política, Teoría Democrática y Administración Pública de la Universidad Autónoma de Madrid (España). Profesora de la Universidad EAFIT. mframire@eafit.edu.co

Estudios Políticos ISSN 0121-5167 Nº 34, Medellín, enero-junio de 2009: pp. 115-141

María Fernanda Ramírez Brouchoud

State Reforms, Public Administration in Latin America and Attempts to Apply New Public Management

Abstract

The article offers an interpretation regarding State and public administration reform processes begun in the eighties in the majority of Latin American countries, taking account of the differences between so-called “first and second generation” reforms. In addition, it specifically analyzes the attempts to implement reforms based on the so-called New Public Management (NPM) and raises a series of questions and problems surrounding their complex application.

Keywords

State Reform; Public Administration; Public Management; Latin America.

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Estudios Políticos ISSN 0121-5167 Nº 34, Medellín, enero-junio de 2009: pp. 115-141

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Introducción

El presente texto ofrece una interpretación respecto a los procesos de reforma del Estado y la administración pública iniciados a finales de los años ochenta en la mayoría de los países de América Latina. Así, en primer lugar, se hace referencia a los antecedentes, contextos y determinantes de los mismos, dando cuenta de las diferencias entre las denominadas “reformas de primera y segunda generación”.1 Una vez planteado este marco general, en segundo lugar, se revisan de manera más específica los intentos de aplicación de las reformas basadas en el denominado new public management (NPM). Es importante aclarar que no se hace un análisis exhaustivo de cada país con sus trayectorias de reforma, solo se señalan algunos rasgos comunes que se consideran relevantes para esta presentación. En tercer lugar, se plantea una serie de preguntas y problemas en torno a la aplicación del NPM en América Latina, derivadas de las dificultades y límites evidenciados en su proceso de adopción.

1. Antecedentes, contextos y determinantes

A lo largo del siglo XX se registran diversos intentos de reforma del Estado [ 117 ]

y de la administración pública en América Latina, concebidos como esfuerzos

sistemáticos para cambiar ciertos aspectos de la organización y funcionamiento

del aparato del Estado con el objetivo de lograr mayor eficiencia y eficacia en

sus funciones. El punto de partida de estas reformas se produce en el marco

de situaciones nacionales muy diversas entre sí, pero que comparten unas

características comunes, tales como: la fragmentación, polarización y aguda

desigualdad que atraviesa a sus sociedades; la naturaleza clientelar del sistema

político —más allá de su carácter autoritario o democrático—; el carácter

patrimonial de las Administraciones públicas; un legalismo extremo, cuya

contracara es la posibilidad de quiebre y evasión permanente de las reglas a

través de mecanismos de corrupción.

Se pueden citar varios ejemplos de los experimentos reformistas,

como los proporcionados por las misiones Kemmerer entre los años 1920

y 1930 que tienen lugar en Colombia, Ecuador, Bolivia, Perú y Chile y,

posteriormente, los llevados a cabo en Brasil, Argentina, Panamá y Paraguay

1 Si bien los procesos de reforma en América Latina difieren de contexto en contexto y remiten a la especificidad de cada caso, es posible señalar unos contenidos, características y presupuestos comunes que permiten realizar este análisis.

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entre los años 1930 y 1940. Ya en los años 1960 y 1970, las iniciativas de reforma se consolidan y los gobiernos latinoamericanos cuentan con la asistencia técnica de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos (USAID). Al mismo tiempo, comienzan a llegar las misiones de la ONU, con la intención de diagnosticar los problemas de la administración pública y realizar recomendaciones en términos de su cualificación. A ello se suma la acción de la CEPAL con su discurso planificador, planteando la necesidad de un aparato estatal eficiente, capaz de diseñar y ejecutar los planes de desarrollo. Simultáneamente, países como Venezuela y México, en medio de la bonanza económica, impulsan una serie de reformas administrativas internas y son los artífices de la fundación del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), sirviendo éste, en el ámbito regional, como mecanismo transmisor de conocimientos y avances en torno a las reformas del sector público.

De acuerdo con lo anterior, se puede apreciar que los recientes procesos de reforma en América Latina no constituyen una experiencia novedosa; no obstante se registran profundas diferencias entre las reformas previas a los años ochenta y las actuales. Pero ¿qué distingue a unas de otras? Fundamentalmente, el contexto ideológico en el que se instauran: las

[ 118 ] reformas previas a los ochenta le confieren al Estado un papel protagonista como mecanismo articulador de las relaciones sociales. Bajo la matriz estadocéntrica,2 el Estado es empresario, regulador, empleador, subsidiador y esos roles no constituyen objeto de cuestionamiento. De ahí que las reformas no plantean, por ejemplo, la supresión de empresas públicas o de subsidios, sino el fortalecimiento institucional y un mejor control en la asignación de los mismos. Es más, se propicia un intervencionismo estatal como voluntad deliberada de estimular el desarrollo económico y social (no como correctivo del mercado). Es importante recordar que históricamente la especificidad del intervencionismo estatal en América Latina estuvo marcada explícitamente por la ejecución de un modelo de desarrollo, por el deseo de implantar una sociedad moderna y ello produjo consecuencias decisivas en la configuración del orden social (Cf. Lechner, 1992).

2 Conceptualización politológica referida a la relación Estado-sociedad presentada en la mayoría de los países latinoamericanos en el período 1930-1970. El denominado Estado social traza una particular relación con la sociedad en términos del modelo de acumulación (industrial sustitutivo), de legitimación (movimientista), de articulación de intereses (neocorporativo), de acción colectiva (movilización de masas) y cultural (igualitaria o estatatalista) (Cf. Cavarozzi, 1997).

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Esto se manifiesta claramente en el período 1930-1970, cuando el

Estado despliega un rol preponderante impulsando un modelo de desarrollo

hacia adentro, basado en la sustitución de importaciones y en la ampliación

de los mercados internos. El Estado, con el objetivo de integrar a sectores

medios y populares, se dedica a invertir en obras de infraestructura, a ampliar

los servicios públicos y a estimular cambios estructurales (reforma agraria,

propiedad de recursos naturales).

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