Mazzuca - Acceso al poder vs Ejercicio del poder: Democracia y Patrimonialismo en América

Mazzuca - Acceso al poder vs Ejercicio del poder: Democracia y Patrimonialismo en América

I. Acceso al poder vs Ejercicio del poder

Etapas de la democratización:

1. Crisis de los gobiernos autoritarios y su reemplazo por regímenes políticos democráticos o poliarquías. “Transición democrática” (primer escenario)

2. El segundo escenario es el del fortalecimiento de las instituciones democráticas instaladas una vez completada la transición. “Consolidación de la democracia” (segundo escenario)

3. El tercer escenario pone de relieve una serie de problemas que se supone conectados: corrupción de los funcionarios públicos a nivel nacional y regional, debilidad de las agencias de control del poder ejecutivo, iniquidad en la provisión de servicios públicos básicos como la administración de justicia y serias amenazas a la seguridad ciudadana. “Calidad democrática” (tercer escenario).

Mi hipótesis de trabajo es que es conveniente abandonar este supuesto de que los problemas de transición democrática pertenecen al mismo género que los problemas de calidad democrática.

En los problemas de transición democrática, lo que estuvo en juego fue el acceso al poder político. En cambio, en los problemas de calidad democrática, lo que estuvo en juego fue el ejercicio del poder político.

El acceso al poder es una cuestión distinta al ejercicio del mismo. Las vías de acceso al poder pueden adoptar formas de elecciones libres, golpes de Estado, lineas hereditarias, fraudes electorales, etc. Ninguna, sin embargo, predice como actuarán quienes se conviertan en autoridades políticas.

Para caracterizar el acceso al poder político, la pregunta es: ¿cuántos y con qué frecuencia tienen la oportunidad de participar directa o indirectamente de las decisiones públicas? Para caracterizar el ejercicio, las preguntas son otras: ¿Cómo las autoridades manejan a los recursos que extraen de la población en forma de impuestos? ¿Con qué criterios se reclutan a los encargados de administrar el aparato del Estado?

Recapitulación conceptual:

1. El concepto de régimen político debe ser desagregado en dos dimensiones: acceso al poder del Estado y ejercicio del poder del Estado.

2. Autoritarismo versus democracia es la dicotomía que distingue a los regímenes políticos a lo largo de la dimensión del acceso. En cuanto a las variaciones en las formas del ejercicio del poder del estado, la distinción patrimonialismo versus burocracia parece ser la más apta.

3. La literatura contemporánea sobre cambio de régimen político suele pasar por alto la distinción entre acceso y ejercicio y, como corolario, confunde problemas de burocratización con problemas de democratización.

¿Cuáles son los problemas en mezclar acceso y ejercicio y de tratar a los problemas de burocratización como si fueran problemas de democratización? Esta confusión conceptual produce tres tipos de problema encadenados:

1. Dificultades en la descripción y clasificación de los regímenes políticos de América latina;

2. Fallas en la explicación del origen, la continuidad y los cambios de los distintos tipos de régimen político en América latina;

3. Limitaciones en la recomendación de soluciones prácticas para los problemas políticos que padecen los países de la región.

Democratización y burocratización: historias separadas

La confusión entre acceso y ejercicio genera problemas de descripción y clasificación. Si no se separan las cuestiones de acceso de las cuestiones de ejercicio no es posible dar una respuesta clara a esta pregunta.

Hay dos historias de los regímenes políticos en América latina. Por un lado, la historia del acceso, inestable en casi todos los países (excepto México, un caso de autoritarismo estable, y Costa Rica, una democracia estable). Por otro, la historia del ejercicio, estable en la mayoría de ellos (patrimonialista en Argentina, Bolivia, Brasil, México, Paraguay y Perú y burocrático en Costa Rica, Chile y Uruguay).

¿Qué causa qué?

La confusión entre acceso y ejercicio limita las posibilidades de estudiar dos tipos de relaciones causa-efecto.

Primero, ¿cómo afectan los problemas del ejercicio a los problemas del acceso? ¿Cuándo la democratización favorece la eliminación de prácticas patrimonialistas de ejercer el poder? A la inversa, ¿en qué casos las prácticas patrimonialistas de ejercicio, como la corrupción y el clientelismo, amenazan la estabilidad de la democracia? ¿Es posible que, en contra del sentido común, en ciertos casos la corrupción aumente las expectativas de vida de la democracia?

En su uso actual, “democracia” y “democratización” se refieren simultáneamente a los problemas de acceso y a los problemas de ejercicio. De este modo, no es posible distinguirlos entre sí y, en consecuencia, tampoco estudiar sus conexiones empíricas. Si dos fenómenos son unificados por fiat definicional, no hay manera de investigar si uno afecta al otro y cómo lo hace. Las relaciones entre los cambios en el acceso y los cambios en el ejercicio probablemente sean demasiado complejas y variadas como para excluirlas de la investigación empírica.

Este razonamiento no implica que los cambios en el acceso no afecten a los cambios en ejercicio y vice-versa. Todo lo contrario. Un dimensión puede afectar muchísimo a la otra. Pero para poder estudiar cómo lo hacen, la condición lógica sine qua non es concebirlas cómo fenómenos distintos.

En segundo lugar, los actores y las condiciones que históricamente promovieron los cambios en la forma de acceso al poder estatal no fueron los mismos que los que propiciaron las transformaciones de la forma de ejercicio. En otras palabras, la explicación de la democratización no es la misma que la de la burocratización. Sin embargo, al no distinguir entre acceso y ejercicio, la literatura contemporánea implícitamente concibe a la democratización y la burocratización como un mismo proceso, como si fueran producto de las mismas causas y estuvieran protagonizadas por los mismos actores. En consecuencia, esta literatura está inhabilitada para identificar las causas específicas de los distintos tipos de problema que pretende analizar.

La historia europea es muy clara con respecto a la divergencia de los procesos de burocratización y de democratización. En uno y otro proceso, ni las causas, ni los tiempos, ni los actores fueron los mismos.

A grandes rasgos, se pueden invocar dos tradiciones sociológicas —la marxista y la weberiana— para explicar la emergencia de administraciones burocráticas en Europa. A pesar de sus diferencias, ambas ponen de relieve que el proceso de burocratización fue anterior al de democratización (mientras el primero comenzó a principios del siglo XVIII, el otro no adquirió fuerza sino hasta las primeras décadas del siglo XX), y son inequívocas con respecto al hecho de que sus causas fueron distintas.

Desde una perspectiva socio-céntrica, asociada con Marx y Marshall, las causas de la transformación del ejercicio del poder del Estado —la eliminación de las prácticas patrimonialistas y el avance de la burocratización— se hallan en el desarrollo capitalista, básicamente en las exigencias de un nuevo actor económico, la empresa capitalista, cuyo éxito depende de la previsibilidad de las actividades del Estado.

Desde una perspectiva estado-céntrica, que se desprende de los trabajos de Weber y Hintze, la burocratización del Estado se explica en términos de competencia geopolítica. Para evitar los enormes costos de quedar retrasados con respecto a las capacidades del vecino, los estados europeos eliminaron sus prácticas tradicionales en cuanto al manejo de impuestos y reclutamiento de personal administrativo y las reemplazaron con otras más modernas y eficientes.

Ya sea por el desarrollo capitalista o bien por la competencia geopolítica, desde comienzos del siglo XVIII el Estado europeo se legalizó en un doble sentido. Por un lado, con la sanción de leyes formales que limitan y regulan sus ámbitos de intervención, quedó reducida la arbitrariedad de quienes manejan sus recursos. Por otro, con la sanción de códigos para regular las relaciones de la sociedad civil, se convirtió en garante coactivo de los contratos trabados por los miembros de la población que se halla bajo su dominio político.

Ahora bien, cualquiera sea la perspectiva que se adopte para dar cuenta de la burocratización de los países de Europa, lo cierto es que se trató de un proceso cuyas causas y protagonistas fueron distintos de los de la democratización. La democratización se inició con posterioridad, a fines del siglo XIX en el más prematuro de los casos, y estuvo asociada con la organización y activación políticas de la clase media y los sindicatos a través de partidos políticos de masa. Los reclamos de estos partidos se centraron en la ampliación del acceso al Estado y la consecuente incorporación de sus seguidores al proceso político —demandas que poco o nada tuvieron que ver con las que en otras épocas plantearan los capitalistas o las burocracias militares.

¿Qué generalización puede legítimamente inferirse de esta conocida historia? La más importante para mi argumento es la siguiente: que el Estado se “legalice”, que el ejercicio de su poder se “burocratice”, es un proceso diferente de que se “democratice” y que su acceso se abra a toda la población bajo su dominio. ¿Podría ser de otra manera? No. Ni

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