TENENCIA DE LA TIERRA DESDE 1936 A 1861

La Constitución de 1936, en tiempos de Eleazar López Contreras, es la que por primera vez asume que el derecho de propiedad tiene limitaciones. Nuestro Código Civil, que había sido promulgado en 1922, sufre con López Contreras una modificación del concepto absoluto de propiedad que contenía, y aparece la definición que ha perdurado hasta nuestros días: "la propiedad es el derecho de usar, gozar y disponer de una cosa de manera exclusiva con las restricciones y obligaciones establecidas por la ley".

Fue esta definición la que dio lugar a la primera Ley Agraria de 1945 y a la segunda promulgada en 1948. Ninguna fue aplicada nunca. La orientación de esa legislación fue la verdadera democratización de la tierra en Venezuela. El Estado no pretendía conservar la titularidad; por el contrario, quería hacer propietario de la tierra a quien la trabajara. La inestabilidad política y los golpes de estado contra Medina y contra Gallegos impidieron la ejecución de esas leyes.

Pérez Jiménez nada hizo por democratizar las tierras. Fueron Betancourt y Víctor Giménez Landínez quienes logran en 1969 la reforma agraria para dotar al campesino de tierras. Se reconoce por primera vez la función social de la propiedad como herramienta del hombre para superarse. Las constituciones de 1961 y 1999 recogieron esa concepción, repitiendo y constitucionalizando el concepto de propiedad establecido en la reforma del Código Civil.

En Venezuela, nuestras numerosas Constituciones, comenzando con la de 1811 hasta 1999, se expresan sobre la propiedad y sus limitaciones. Reproduciré solamente el Decreto Orgánico del Libertador de 1828, Art. 21: “Todas las propiedades son igualmente inviolables: y cuando el interés público, por una necesidad manifiesta y urgente hiciere forzosa el uso de alguna, siempre será con calidad de una justa indemnización”. Esta norma se reproduce en todas nuestras Constituciones y por ser esencial en todas.

El Período de Transición: De 1936 Hasta 1957

Al inicio del período, además de demostrar su decisión de orientar en forma directa la modernización agrícola a través de la creación del Ministerio de Agricultura y Cría (MAC) en 1936, el gobierno promulgó los textos legislativos orientados a la implementación de los mercados de los factores de la producción agrícola. En primer lugar (de interés para efectos del tema aquí tratado) la Ley de Tierras Baldías y Ejidos de 1936 determinó el inicio de la implementación del catastro rural, esencial para el funcionamiento del mercado de tierras. Si bien dicha implementación fue limitada (Delahaye, 2001), la intención era clara. Alberto Adriani, el primer titular del MAC, definió la nueva orientación hacia la realización efectiva del catastro en términos relatados por Mariano Picón Salas de la manera siguiente: “En esta extensión del Orinoco a los Andes, es preciso comenzar a contar y medir. Nos dicen que somos ricos, pero la riqueza sólo tiene valor en cuanto puede intercambiarse entre los hombres” (en Chiossone, 1980). Difícilmente se puede expresar más claramente la necesidad para el gobierno de establecer las herramientas legales de la mercantilización de la tierra: “contar y medir” para permitir el intercambio, he aquí los supuestos del proceso. Se establecieron también los fundamentos legales de la regulación del mercado del trabajo (la Ley del Trabajo de 1937 determinó las condiciones del pago del salario) así como del capital (la Ley de creación del Banco Central de Venezuela, en 1940, estableció las modalidades de la fijación de la tasa de interés por este último). De tal manera que los años 1936-1940 marcaron claramente el inicio de la transición: correspondieron a la implementación legislativa de la regulación por el Estado del mercado de los factores de la producción para la modernización agrícola.

La titulación jugó un papel esencial en esta modernización como premisa del desarrollo del mercado de tierras. A continuación podrá verse cuál fue su importancia y las formas que revistió a lo largo del período de transición.

La Reforma Agraria con la Ley de Reforma Agraria de 1945, en el gobierno de Isaias Medina Angarita. No se pudieron conocer los resultados porque fue puesta en vigencia el 20 de septiembre de 1945 y quedó en suspenso al producirse el golpe de estado el 18 de octubre del mismo año; pero estaba orientada a inducir cambios sociales al promover la redistribución de la tierra para incorporarla al proceso productivo del país.

La reforma agraria iniciada en 1958 y regulada formalmente por la Ley de 1960 marcó un cambio cuantitativo en el ritmo de titulación. En el año 1961, se planteó el problema de la injusta distribución de la tierra y se habló de combatir el latifundio. Se aprobó la Ley de Reforma Agraria. Pasaron cuarenta años y la estructura de la tenencia de la tierra no varió en lo fundamental. El Estado administró de manera inadecuada sus tierras y mantuvo ociosas millones de hectáreas.

La Ley de la Reforma Agraria promulgada el 5 de Marzo de 1960, constituye también un hecho importante del período de Rómulo Betancourt. La necesidad de esta ley se venía planteando desde hace muchos años para corregir la injusticia social y económica que pesa sobre nuestros campesinos como consecuencia de la estructura latifundista que ha prevalecido en el campo desde el período colonial. Como antecedentes legales de esta medida tenemos la Ley de Reforma Agraria del Presidente Medina Angarita, que no pudo aplicarse por el golpe militar del 18 de octubre de 1945; y la Ley de Reforma Agraria del presidente Rómulo Gallegos, que tuvo igualmente vigencia efímera debido al golpe del 24 de noviembre de 1948 que derrocó al gobierno. En 1960, el auge popular y en especial del movimiento obrero y campesino, hizo posible la promulgación de la Ley de Reforma Agraria actualmente en vigencia.

Logros de la Ley de Reforma Agraria 1960

No obstante los justos propósitos que persigue la Ley de Reforma Agraria, el resultado de su aplicación en los últimos 20 años de su vigencia, deja mucho que desear. En este sentido se habla con frecuencia del fracaso de la Reforma Agraria. He aquí un ligero balance de la política agraria de nuestros gobiernos desde 1960 hasta 1980. El IAN ha adquirido 600 fincas con una superficie de 1.891.391 hectáreas, lo que representa, apenas, el 8% de la tierra monopolizada. Sobre estas tierras han sido asentadas 100.000 familias campesinas, lo que significa que aún faltan más de 250.000 familiar por asentar. Pero si tenemos en cuenta el crecimiento de la población campesina en los últimos 20 años, resulta que para esa época habían más de 400.000 familias campesinas sin tierra. El ritmo de asentamiento no ha estado de acuerdo

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