EL CAMPO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

Sección A: EL CAMPO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS

1. La actividad financiera del Estado:

Las finanzas públicas estudian el proceso Ingreso-Gasto llevado a cabo por el Estado, generalmente expresado en términos monetarios, en cuanto permite determinar la forma en que el Estado logra los fines perseguidos y las consecuencias de dicho proceso.

El Estado se propone alcanzar determinados fines (defensa nacional, educación, salud) para lo cual debe realizar determinadas erogaciones (en personal, en equipos de capital, en insumos) y la forma de financiar estas erogaciones será a través de los recursos o ingresos que debe obtener.

La palabra “finanzas” incluye no sólo a las operaciones de capital sino también las operaciones corrientes.

El proceso Ingreso-Gasto generalmente se expresa en términos monetarios. Del lado de las erogaciones, el Estado adquiere bienes o servicios productivos para cumplir con sus fines y en contrapartida entrega flujos de dinero; por el lado de los recursos, se trata fundamentalmente de entrega de flujos monetarios por parte del sector privado al Estado (pago de tributos, compra de títulos públicos, etc).

2. Objetivos de la política fiscal:

En su actividad el Estado se propone diversos fines. Algunos de éstos pueden obtenerse sin recurrir deliberadamente al proceso Ingreso-Gasto como instrumento principal de su política. La consecución de la mayor parte de los fines del Estado moderno requiere de la realización de erogaciones monetarias y por lo tanto la obtención de recursos para hacer frente a ellas. La forma concreta en que el Estado determina el monto total y la composición de las erogaciones y de los recursos expresa la política fiscal adoptada.

Esta política fiscal puede tener diversos objetivos:

a) Satisfacción de las necesidades sociales: ciertas necesidad se satisfacen con bienes públicos. Éstos tienen características tales que el sistema de mercado (bienes privados) no podría proveerlos.

b) Correcciones en la asignación de recursos: los bienes privados pueden ser provistos a través del mecanismo de mercado, pero debido a ciertas imperfecciones (monopolios, costos decrecientes, externalidades) el libre juego del mercado no producirá el óptimo económico. La intervención del Estado se propone para acercar a la economía a ese óptimo.

c) Redistribución del ingreso: el Estado puede proponerse modificar la distribución del ingreso entre los distintos grupos sociales o regiones que resultaría del funcionamiento espontáneo del sistema de mercado.

d) Estabilización de la economía: o eliminación de las fluctuaciones de la economía global en sus dos aspectos. Ocupación plena de los factores productivos (en especial la mano de obra), y estabilidad del nivel general de precios (inflación, la más baja posible)

e) Desarrollo económico: lograr una tasa de crecimiento económico sostenida a largo plazo más elevada que la que se registraría espontáneamente.

f) Independencia nacional (lograr que decisiones tomadas en otros países, afecten al nuestro lo menos posible)

g) Equilibrio territorial: reducir las disparidades de niveles económicos y de bienestar entre regiones que componen su territorio.

Estos objetivos también pueden ser clasificados, por la propuesta por Musgrave:

I. La rama de servicios (encargada de las asignación de recursos)

II. La rama de distribución

III. La rama de estabilización

3. Instrumentos de la política fiscal:

a) Erogaciones públicas

b) Tributos

c) Ingresos no tributarios

4. Relación entre objetivos o instrumentos:

El caso más simple sería aquel en el cual un único instrumento es capaz de alcanzar simultáneamente todos y cada uno de los objetivos perseguidos. En la realidad, esto es muy difícil. Un caso más cercano a las condiciones reales, sería aquél en el cual cada instrumento opera positivamente sobre uno de los objetivos, pero simultáneamente tiene efectos negativos sobre los otros objetivos. Por ejemplo: para reducir más la inflación puede resultar necesario estar dispuesto a aumentar la desocupación, o viceversa. Aparece la necesidad de que la política fiscal sea un “paquete” coherente, o sea, que esté analizando el impacto conjunto de cada uno de los instrumentos aislados. De esta forma, ciertos aspectos negativos de un instrumento (impuesto sobre los consumos) puede estar neutralizado por otros instrumentos (impuestos sobre la renta neta o gastos de transferencia).

Para alcanzar los objetivos propuestos puede recurrirse, además de los instrumentos fiscales, a otros instrumentos: los de la política económica, crediticia, cambiaria, etc.

Resulta necesaria la coordinación de los diversos organismos públicos, en un programa económico definido y coherente.

Sección B: Descripción del Sector Público

1. El sector público: identificación y composición

Por sector público se entiende al conjunto de organismos y unidades económicas que dependen directamente del Estado, sea porque se trata de organismos integrantes del propio Estado (Ministerios) o haciendas productivas de bienes y servicios de propiedad, conducción y/o control del Estado. El resto de las unidades económicas que no integran el sector público componen el sector privado de la economía.

En el sector privado el funcionamiento se basa en el sistema de mercado en que actúan las unidades económicas: los resultados se determinan por la interacción de las diferentes decisiones individuales de cada unidad (familias y empresas). En cambio en el sector público aparece un elemento distintivo, derivado del poder del Estado, que en principio es una única unidad de decisión.

Identificado el sector público, se deben distinguir los niveles de gobierno: en un país con estructura federal, existen gobiernos con autonomía de base territorial. El nivel máximo sería el Gobierno Nacional o Federal, que cubre todo el país. Luego un nivel menos extenso territorialmente que serían los Gobiernos Provinciales, y finalmente un último nivel de Gobiernos Municipales o Comunales.

En segundo término, se puede distinguir dentro de cada uno de los niveles de gobierno dos grandes tipos de organismos: Gobierno General y Empresas Públicas. Estas últimas, al igual que las empresas privadas, son unidades de producción que combinan factores productivos para obtener bienes y servicios que venden en el mercado a los usuarios. La diferencia fundamental radica en la propiedad, dirección y control de las Empresas públicas por parte del Estado.

IMPORTANTE: Los bienes que producen las Empresas Públicas son bienes privados.

En cambio, el tipo de bien o servicio que proveen los organismos agrupados en la categoría de Gobierno General es que en finanzas públicas se denomina como “bien público”.

A su vez, el Gobierno General está compuesto por: Administración Central y Organismos Descentralizados.

2. Erogaciones públicas:

Se trata de la aplicación de recursos, generalmente en moneda, efectuados por el Estado para la obtención de sus fines.

a) Clasificación institucional (ejecutivo, legislativo o judicial)

b) Por tipo de moneda (cuánta moneda extranjera se necesita para financiar el ejercicio)

c) Económica. Las erogaciones corrientes se pueden dividir en gastos de consumo o en gastos de transferencia. En los gastos de consumo el gobierno está agotando recursos reales de la economía provenientes del sector privado; los gastos de transferencia, no tienen como contrapartida la absorción de recursos reales, sino flujos monetarios que redistribuyen recursos dentro del sector privado.

Entre los gastos de capital se distinguen la inversión real (o física) y otras inversiones (bienes preexistentes o en inversiones financieras).

d) Por objeto del gasto. Habitualmente se combina con la clasificación económica. Dentro de los gastos de consumo se encuentran los gastos de personal y en bienes de consumo. Dentro de la inversión física se distingue entre bienes de capital y trabajos públicos (fundamentalmente construcciones).

e) Funcional. Se distinguen 3 escalones de desagregación:

Finalidad (Cultura y Educación, por ejemplo)

Función (Cultura, Educación elemental, educación media y técnica, educación superior y universitaria).

Programa (Formación de profesores para cada una de las funciones)

f) Geográfica (provincia de buenos aires, provincia de córdoba, etc).

Clasificación institucional de las erogaciones públicas:

Es la más antigua de todas debido a que resulta útil y necesaria para varias etapas del proceso presupuestario:

• En la etapa de preparación del presupuesto, el responsable de cada organismo está en mejores condiciones de preparar el proyecto de presupuesto del mismo.

• En la etapa de ejecución del presupuesto, el responsable de cada organismo es quien toma a su cargo dicha ejecución.

• En la etapa de control del presupuesto, lo que se juzgará será la responsabilidad de la autoridad máxima del organismo en cuanto a su gestión presupuestaria.

3. Recursos Públicos:

Son los ingresos (generalmente en dinero) que tiene el Estado para el cumplimiento de sus finalidades.

a) Clasificación tradicional: La gran distinción es entre los recursos “originarios” y los recursos “derivados”. El Estado cuenta con patrimonio propio y él mismo obtiene recursos en forma directa, sin

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